La Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici può davvero essere un forum per l'attuazione?

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Il primo Global Stocktake - un processo progettato per svolgersi ogni cinque anni per valutare i progressi collettivi verso gli obiettivi dell'Accordo di Parigi - culminerà alla COP28. Si tratta di un'importante pietra miliare, ma sappiamo già che siamo fuori strada. 

L'Organizzazione meteorologica mondiale prevede che le temperature globali supereranno probabilmente 1,5 gradi Celsius rispetto ai livelli preindustriali tra il 2023 e il 2027; si prevede che la domanda di combustibili fossili continuerà ad aumentare fino al 2030 e - nonostante la diffusa consapevolezza che questo dovrebbe essere il decennio urgente per l'azione e l'attuazione - è improbabile che un numero crescente di Paesi raggiunga i propri obiettivi climatici per il 2030 (si vedano, ad esempio, Regno Unito e Germania).  

Le notizie deludenti di questo primo Global Stocktake dovrebbero servire a ricordare che le promesse non sono sufficienti. Dobbiamo passare dall'ambizione all'azione, che significa concentrarsi sull'attuazione. Il rapporto di sintesi dell'UNFCCC, pubblicato prima della COP, afferma che "è necessaria molta più ambizione nell'azione e nel sostegno all'attuazione delle misure di mitigazione nazionali e alla definizione di obiettivi più ambiziosi nei [contributi nazionali determinati]".  

Ma l'attuazione è una questione ampia e complessa; non è solo una casella da spuntare. Nel contesto della COP, significa rispettare gli impegni assunti dai Paesi nell'ambito dell'UNFCCC e dell'Accordo di Parigi, tra cui:  

1. Trasparenza e processi di rendicontazione che consentano di rendere conto del proprio operato; 

2. Impegni collettivi che non sono definiti a livello nazionale, come la riduzione graduale del carbone; e  

3. Realizzazione sul campo di interventi di mitigazione, adattamento e finanziamento.  

Questo spostamento di enfasi pone anche una domanda: L'UNFCCC è adatta a garantire l'attuazione? 

Sebbene l'UNFCCC riesca a garantire che le Parti rispettino i processi di rendicontazione, la sua capacità di accelerare il raggiungimento degli obiettivi climatici sul campo è limitata. Sebbene il Protocollo di Kyoto prevedesse un meccanismo di applicazione che sospendeva le Parti dalla partecipazione allo scambio di emissioni e imponeva loro di recuperare la differenza tra le emissioni e l'obiettivo assegnato, questo non ha necessariamente portato all'attuazione. Nell'ambito dell'Accordo di Parigi, il Comitato per l'attuazione e la conformità può solo valutare la conformità con i processi di rendicontazione, piuttosto che l'effettiva realizzazione, il che significa che ha una capacità limitata di attuare o far rispettare gli accordi internazionali presi nell'ambito della COP. Questa è spesso una preoccupazione di analisti e opinionisti che valutano le COP dall'esterno, anche se tali preoccupazioni potrebbero essere applicate a qualsiasi ambito del diritto internazionale.  

L'UNFCCC si avvale principalmente del valore simbolico e della pressione politica per spingere gli attori nazionali verso risultati migliori, ma questo sta iniziando a cambiare. 

Negoziati incentrati sull'attuazione 

Dopo l'accordo del regolamento di Parigi alla COP24 di Katowice (2018), l'UNFCCC ha cercato di concentrarsi sull'attuazione degli impegni delle Parti. Sono stati presentati nuovi punti di negoziazione sempre più incentrati sulle trasformazioni settoriali, ad esempio: 

• Le decisioni di copertura degli ultimi anni hanno incluso elementi di "attuazione settoriale", come ad esempio l'accordo tra le Parti di "aumentare rapidamente la diffusione della produzione di energia pulita" e di "accelerare gli sforzi per la riduzione graduale dell'energia a carbone non abbattuta".  
• Il Global Stocktake è una parte fondamentale dell'architettura dell'Accordo di Parigi, che consente ai Paesi e alle altre parti interessate di determinare i progressi collettivi verso il raggiungimento degli obiettivi dell'Accordo di Parigi ogni cinque anni. L'UNFCCC si è sforzata di ampliare queste discussioni per concentrarsi sull'attuazione, con tavole rotonde settoriali che coinvolgono la società civile e i rappresentanti dell'industria che si concentrano su aspetti dell'attuazione, ad esempio la decarbonizzazione industriale. Il recente rapporto di sintesi sottolinea inoltre l'importanza delle trasformazioni dei sistemi, in particolare nei trasporti e nell'industria, per ridurre le emissioni di gas serra. 
• Il Programma di lavoro sulla mitigazione è stato concordato alla COP26 per aumentare urgentemente l'ambizione e l'attuazione della mitigazione in questo decennio. Attualmente sta discutendo la possibilità di obiettivi settoriali e di elementi di attuazione come la decarbonizzazione del settore energetico e dei trasporti nell'ambito dei "Dialoghi globali", che riuniscono esperti tecnici per discutere di soluzioni pratiche e ostacoli.  

Tuttavia, è difficile andare oltre la segnalazione politica e passare all'attuazione di questi impegni, soprattutto perché l'Accordo di Parigi non prevede un meccanismo di applicazione o misure punitive per il mancato rispetto. Il quadro dell'Accordo di Parigi si basa principalmente sulla capacità dei Paesi di rispondere alle pressioni internazionali. Tuttavia, poiché il processo della COP non prevede alcuna autorità, i Paesi sono in grado di rispettare o ignorare gli accordi presi.  

Nonostante i tentativi di concentrarsi sull'attuazione settoriale, le discussioni tendono a rimanere a livello superficiale, evidenziando principi o tecnologie da considerare. Ciò è in parte dovuto alla rappresentanza delle Parti alla COP, che tende a essere dominata da diplomatici e negoziatori, i quali - pur essendo molto abili a destreggiarsi tra le complessità dell'UNFCCC - di solito non sono esperti tecnici dell'attuazione nazionale. Ma ciò deriva anche dalla realtà che l'attuazione è così specifica per ogni regione e paese e dipende dal contesto socioeconomico e politico.  

Le COP sono sempre più definite da "accordi di settore 

Ciò ha portato alla nascita di "accordi settoriali" che si svolgono parallelamente ai negoziati UNFCCC, come il Global Methane Pledge o la Breakthrough Agenda alla COP26, o la Global Decarbonisation Alliance che sarà lanciata alla COP28. Questi accordi settoriali tendono a riunire un gruppo più ristretto di Paesi e/o organizzazioni che agiscono per primi, fissando ambizioni di alto livello e compiendo passi, ad esempio, verso un'azione significativa a livello globale. 

Nonostante avvengano parallelamente ai negoziati, sono tipicamente orchestrate dalla presidenza della COP per corrispondere ai temi chiave che sono di alta priorità per la loro amministrazione, come le coalizioni, gli obiettivi e i forum per la collaborazione che vengono presentati alla COP. Ciò significa che queste iniziative tendono ad avere il loro momento alla COP, ma vengono poi sostituite da una nuova serie di iniziative annunciate dalla presidenza successiva l'anno dopo. Ciò porta naturalmente a un gran numero di impegni, obiettivi e promesse che possono facilmente scivolare nel territorio della pura "politica simbolica". 

Per ovviare a questo problema, si è cercato di mettere in atto misure per garantire l'eredità delle iniziative della presidenza della COP, ad esempio individuando copresidenti che portino avanti le iniziative una volta terminata la presidenza (ad esempio, la Dichiarazione dei leader di Glasgow sulle foreste e l'uso del suolo), creando un segretariato e ospitando tali iniziative in organismi preesistenti (ad esempio, Mission Innovation è supportata dall'Agenzia Internazionale per l'Energia (AIE)), creando processi di rendicontazione che mettano in luce i progressi compiuti verso tali iniziative, fornendo consulenza al governo e agli investitori su come implementare un'iniziativa (ad esempio, la Taskforce per il Piano di Transizione) e assicurando riunioni regolari delle coalizioni per discutere i progressi e i prossimi passi.  

Tuttavia, in assenza di una leadership chiara e costante, di un'adesione da parte di coloro che attuano gli impegni e di una traduzione in norme nazionali, è improbabile che i firmatari sentano la pressione di mantenere quanto concordato. Gli accordi settoriali sono diventati una caratteristica molto importante della COP, ma questa proliferazione di annunci di facciata ha attirato un'attenzione sempre maggiore: non possono essere accettati come una soluzione ai negoziati centrali sclerotici sull'Accordo di Parigi. 

Raccomandazioni per il futuro 

Le COP si sono trasformate da discussioni tecniche su un tema che all'inizio degli anni '90 era considerato di nicchia in qualcosa di più grande, più rumoroso e molto più complesso. Di conseguenza, sono diventati anche molto più complicati. 

Sebbene le COP rappresentino un utile punto di incontro, l'attuazione dipende dal contesto economico, politico e normativo, il che significa che l'emergere di accordi settoriali diventa sempre più inevitabile man mano che i Paesi si confrontano su come realizzare i propri obiettivi climatici a livello nazionale. Gli accordi settoriali segnalano un reale desiderio di maggiore ambizione e di obiettivi granulari legati all'attuazione, ma spesso soffrono della mancanza di una vera organizzazione e di un Segretariato che li gestisca. L'UNFCCC crea uno spazio unico per un accordo collettivo e rappresentativo guidato dai Paesi, che gli accordi settoriali non possono né replicare né sostituire.  

L'UNFCCC potrebbe adottare una serie di misure per prepararsi all'attuazione, tra cui:  

1. Continuare a fornire segnali politici attraverso le decisioni di copertura, che facilitano ulteriormente gli impegni vincolanti, può contribuire a fornire agli investitori certezza e fiducia nel continuo impegno dei governi nell'affrontare i cambiamenti climatici. L'utilizzo del ciclo dell'ambizione e del Global Stocktake per aumentare la consapevolezza del divario rispetto al raggiungimento degli obiettivi dell'Accordo di Parigi, per evidenziare quali settori saranno importanti e fornire lo spazio per la collaborazione tra i Paesi, può anche contribuire ad amplificare la necessità di ulteriori azioni a livello globale e a farle progredire. 

2. Il Segretariato dell'UNFCCC dovrebbe essere autorizzato a monitorare gli obiettivi inclusi negli accordi settoriali e nelle decisioni di copertura, e le Parti dovrebbero essere chiamate a rispondere di eventuali mancati progressi. Gli obiettivi potrebbero essere monitorati attraverso specifici percorsi negoziali, ad esempio il Programma di lavoro sulla mitigazione, o attraverso l'obbligo per le Parti di riferire sui progressi compiuti verso questi obiettivi nei loro Rapporti biennali sulla trasparenza.   

3. Mantenere l'attenzione sulla necessità di trasformare i sistemi è utile ad alto livello, per garantire che le Parti considerino le loro transizioni energetiche come parte di un approccio globale ai sistemi. Tuttavia, il tentativo di concordare obiettivi settoriali di ampio respiro o azioni politiche dettagliate per l'attuazione potrebbe rischiare di rallentare i progressi di Paesi e mercati ambiziosi, di concordare un obiettivo privo di significato o di creare una corsa al ribasso (cioè un obiettivo con un minimo comune denominatore). Le Parti dovrebbero invece essere incaricate di includere obiettivi settoriali nei loro NDC, cosa che potrebbe essere discussa nei negoziati in corso sulle "Caratteristiche" (un punto negoziale controverso che cerca di definire gli elementi richiesti degli NDC e che tornerà in discussione il prossimo anno). 

4. L'UNFCCC dovrebbe sostenere i progressi trilaterali o regionali per consentire l'attuazione a livello regionale e nazionale. Le Settimane regionali per il clima hanno iniziato a svolgere questo ruolo e dovrebbero continuare a facilitare lo scambio da Paese a Paese sulle opzioni politiche e sugli approcci all'attuazione.  

5. Gli accordi settoriali dovrebbero continuare ad agevolare gli esordienti, ma dovrebbero essere concepiti in modo da essere seguiti fin dall'inizio, chiarendo cosa significhi iscriviti prima che i Paesi assumano nuovi impegni. Per gli obiettivi collettivi, i firmatari potrebbero negoziare la condivisione degli sforzi prima di sottoscrivere l'impegno (anche se ciò potrebbe essere politicamente impegnativo), e per gli obiettivi in cui ogni Paese mira allo stesso risultato (ad esempio, una percentuale di energie rinnovabili nel mix energetico), i progressi dei singoli Paesi verso questo risultato dovrebbero essere monitorati. 

6. Le delegazioni nazionali dovrebbero coinvolgere sempre più esperti nazionali che possano partecipare alle discussioni incentrate sull'attuazione, ad esempio per quanto riguarda la decarbonizzazione dell'industria e dei trasporti. 

7. La comunità globale deve trovare un modo concreto per aumentare la pressione collettiva sui Paesi affinché attuino i loro impegni e per puntare i riflettori su quelli che non l'hanno fatto, in particolare su quelli la cui azione è fondamentale per raggiungere gli obiettivi dell'Accordo di Parigi, ovvero il G20, in particolare Cina e Stati Uniti. I grandi attori come l'UE potrebbero convocare regolarmente i maggiori emettitori al di fuori del processo della COP per mantenere la responsabilità e promuovere l'attuazione. Anche le organizzazioni della società civile hanno un ruolo chiave da svolgere, sia prima che durante la COP, nel monitorare i progressi dei Paesi verso queste iniziative e nel collaborare con i media per sensibilizzare il mondo sui casi di mancato raggiungimento degli obiettivi. 

Mentre ci avviciniamo alla 28a Conferenza annuale delle Parti, vale la pena di riflettere su come rendere il processo centrale più efficace - e adatto allo scopo di guidare l'attuazione nel mondo reale. Il potere di convocazione dell'UNFCCC e la sua capacità di attirare l'attenzione globale sul problema della lotta ai cambiamenti climatici non vanno sottovalutati, ma si ha la sensazione che il circo dei leader globali, dei media e delle persone interessate che accompagnano le COP abbia elevato lo spettacolo secondario a evento principale. 

Speriamo che la discussione sul Global Stocktake alla COP28 sia al centro della scena, evidenziando la necessità dell'attuazione e fornendo un baluardo contro il rumore che è diventato parte integrante dell'esperienza della COP. Speriamo che tra un anno si possa guardare alla COP28 e considerarla come l'inizio di una nuova era del processo UNFCCC, incentrata soprattutto sull'attuazione.