Kann das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen wirklich ein Forum für die Umsetzung sein?

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Die erste globale Bestandsaufnahme - ein Prozess, der alle fünf Jahre stattfinden soll, um die kollektiven Fortschritte bei der Erreichung der Ziele des Pariser Abkommens zu bewerten - wird auf der COP28 ihren Höhepunkt erreichen. Dies ist ein wichtiger Meilenstein, aber wir wissen bereits, dass wir vom Weg abgekommen sind. 

Die Weltorganisation für Meteorologie sagt voraus, dass die globalen Temperaturen zwischen 2023 und 2027 wahrscheinlich um mehr als 1,5 Grad Celsius über dem vorindustriellen Niveau liegen werden; die Nachfrage nach fossilen Brennstoffen wird voraussichtlich bis 2030 weiter steigen, und trotz der weit verbreiteten Einsicht, dass in diesem Jahrzehnt dringend Maßnahmen ergriffen und umgesetzt werden sollten, ist es unwahrscheinlich, dass eine wachsende Zahl von Ländern ihre Klimaziele für 2030 erreichen wird (siehe z. B. das Vereinigte Königreich und Deutschland).  

Die enttäuschenden Nachrichten in dieser ersten globalen Bestandsaufnahme sollten eine deutliche Erinnerung daran sein, dass Zusagen nicht ausreichen. Wir müssen vom Ehrgeiz zum Handeln übergehen, was bedeutet, dass wir uns auf die Umsetzung konzentrieren müssen. Der UNFCCC-Synthesebericht, der vor der COP veröffentlicht wurde, kommt zu dem Schluss, dass "viel mehr Ehrgeiz beim Handeln und Unterstützung bei der Umsetzung inländischer Minderungsmaßnahmen und bei der Festlegung ehrgeizigerer Ziele in [national festgelegten Beiträgen] erforderlich ist".  

Die Umsetzung ist jedoch ein umfassendes und komplexes Thema und nicht nur ein Kästchen, das angekreuzt werden muss. Im Zusammenhang mit der COP bedeutet dies, dass die Länder die im Rahmen des UNFCCC und des Pariser Abkommens eingegangenen Verpflichtungen einhalten müssen, einschließlich:  

1. Transparenz und Berichtsverfahren, die eine Rechenschaftspflicht ermöglichen; 

2. kollektive Verpflichtungen, die nicht auf nationaler Ebene festgelegt sind, wie der Ausstieg aus der Kohle, und  

3. Vor-Ort-Maßnahmen zur Eindämmung, Anpassung und Finanzierung.  

Diese Schwerpunktverlagerung wirft auch die Frage auf: Ist das UNFCCC geeignet, um die Umsetzung zu gewährleisten? 

Während die UNFCCC erfolgreich dafür sorgt, dass die Vertragsparteien ihre Berichterstattungsprozesse einhalten, ist sie nur begrenzt in der Lage, die Umsetzung der Klimaziele vor Ort zu beschleunigen. Obwohl das Kyoto-Protokoll über einen Durchsetzungsmechanismus verfügte, der die Vertragsparteien von der Teilnahme am Emissionshandel ausschloss und sie dazu verpflichtete, die Differenz zwischen ihren Emissionen und dem ihnen zugewiesenen Ziel auszugleichen, führte dies nicht unbedingt zu einer Umsetzung. Im Rahmen des Pariser Abkommens kann der Ausschuss für Umsetzung und Einhaltung nur die Einhaltung der Berichterstattungsprozesse bewerten, nicht aber die tatsächliche Umsetzung, was bedeutet, dass er nur begrenzt in der Lage ist, internationale Vereinbarungen, die im Rahmen der COP getroffen wurden, umzusetzen oder durchzusetzen. Dies ist häufig ein Anliegen von Analysten und Experten, die COPs von außen beurteilen, auch wenn diese Bedenken auf jeden Bereich des internationalen Rechts übertragen werden könnten.  

Das UNFCCC nutzt in erster Linie den symbolischen Wert und den politischen Druck, um die Akteure in den Ländern zu besseren Ergebnissen zu bewegen, aber das beginnt sich zu ändern. 

Die Verhandlungen konzentrierten sich auf die Umsetzung 

Seit der Einigung auf das Pariser Regelwerk auf der COP24 in Kattowitz (2018) hat das UNFCCC versucht, sich auf die Umsetzung der Verpflichtungen der Vertragsparteien zu konzentrieren. Es wurden neue Verhandlungspunkte eingebracht, die sich zunehmend auf sektorale Veränderungen konzentrieren, zum Beispiel: 

• Die Deckungsbeschlüsse der letzten Jahre enthielten Elemente der "sektoralen Umsetzung", wie z. B. die Zusage der Vertragsparteien, "den Einsatz sauberer Stromerzeugung zügig voranzutreiben" und "die Bemühungen um den schrittweisen Ausstieg aus der ungebremsten Kohleverstromung zu beschleunigen".  
• Die globale Bestandsaufnahme ist ein zentraler Bestandteil der Architektur des Pariser Abkommens und ermöglicht es den Ländern und anderen Akteuren, alle fünf Jahre die gemeinsamen Fortschritte bei der Erreichung der Ziele des Pariser Abkommens zu ermitteln. Das UNFCCC hat sich bemüht, diese Diskussionen zu erweitern, um sich auf die Umsetzung zu konzentrieren, mit sektoralen Rundtischgesprächen unter Beteiligung von Vertretern der Zivilgesellschaft und der Industrie, die sich auf Aspekte der Umsetzung konzentrieren, z. B. auf die industrielle Dekarbonisierung. Der jüngste Synthesebericht unterstreicht auch die Bedeutung des Systemwandels, insbesondere im Verkehr und in der Industrie, für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen. 
• Auf der COP26 wurde das Arbeitsprogramm zur Eindämmung des Klimawandels vereinbart, um die Ziele und die Umsetzung in diesem Jahrzehnt dringend zu erhöhen. Derzeit wird die Möglichkeit sektoraler Ziele und Umsetzungselemente wie die Dekarbonisierung des Stromsektors und des Verkehrs im Rahmen der "Globalen Dialoge" erörtert, bei denen technische Experten zusammenkommen, um über praktische Lösungen und Hindernisse zu sprechen.  

Es ist jedoch eine Herausforderung, über politische Signale hinaus zur Umsetzung dieser Verpflichtungen zu gelangen, zumal das Pariser Abkommen keinen Durchsetzungsmechanismus oder Strafmaßnahmen für die Nichteinhaltung vorsieht. Der Rahmen des Pariser Abkommens verlässt sich in erster Linie darauf, dass die Länder auf internationalen Druck reagieren, um ihre Verpflichtungen zu erfüllen. Da es im COP-Prozess jedoch keine verbriefte Autorität gibt, können die Länder von ihnen getroffene Vereinbarungen einhalten oder ignorieren.  

Trotz der Versuche, sich auf die sektorale Umsetzung zu konzentrieren, bleiben die Diskussionen in der Regel an der Oberfläche und heben die zu berücksichtigenden Grundsätze oder Technologien hervor. Dies ist zum Teil auf die Vertretung der Vertragsparteien auf der COP zurückzuführen, die in der Regel von Diplomaten und Verhandlungsführern dominiert wird, die zwar sehr geschickt darin sind, sich in der Komplexität des UNFCCC zurechtzufinden, aber in der Regel keine technischen Experten für die nationale Umsetzung sind. Dies ist aber auch darauf zurückzuführen, dass die Umsetzung sehr regions- und länderspezifisch ist und vom sozioökonomischen und politischen Kontext abhängt.  

COPs werden zunehmend durch "Sektorvereinbarungen" definiert 

Dies hat zur Entstehung von "Sektorvereinbarungen" geführt, die parallel zu den UNFCCC-Verhandlungen stattfinden, wie z. B. die Global Methane Pledge oder die Breakthrough Agenda auf der COP26 oder die Global Decarbonisation Alliance, die auf der COP28 ins Leben gerufen wird. Diese sektoralen Vereinbarungen bringen in der Regel eine kleinere Gruppe von Ländern und/oder Organisationen zusammen, um als Vorreiter zu agieren, hohe Ziele zu setzen und Schritte zu unternehmen, z. B. in Richtung einer weltweit bedeutenden Maßnahme. 

Sie finden zwar parallel zu den Verhandlungen statt, werden aber in der Regel von der COP-Präsidentschaft so orchestriert, dass sie zu Schlüsselthemen passen, die für ihre Regierung hohe Priorität haben, wie etwa Koalitionen, Ziele und Foren für die Zusammenarbeit, die auf der COP vorgestellt werden. Das bedeutet, dass diese Initiativen in der Regel auf der COP ihren Auftritt haben, dann aber von einer neuen Reihe von Initiativen abgelöst werden, die von der nächsten Präsidentschaft im darauf folgenden Jahr angekündigt werden. Dies führt natürlich zu einer Vielzahl von Zusagen, Zielen und Versprechen, die leicht in reine "Symbolpolitik" abgleiten können. 

Um dem entgegenzuwirken, wurde versucht, Maßnahmen zu ergreifen, um das Erbe der Initiativen des COP-Vorsitzes zu sichern, z. B. durch die Bestimmung von Ko-Vorsitzenden, die die Initiativen nach dem Ende des Vorsitzes weiterführen (z. B. die Erklärung der Staats- und Regierungschefs von Glasgow über Wälder und Landnutzung), die Einrichtung eines Sekretariats und die Unterbringung in bereits bestehenden Einrichtungen (z. B, Mission Innovation wird von der Internationalen Energieagentur (IEA) unterstützt), die Schaffung von Berichterstattungsverfahren, die die Fortschritte bei diesen Initiativen beleuchten, die Beratung von Regierungen und Investoren bei der Umsetzung einer Initiative (z. B. die Transition Plan Taskforce) und die Gewährleistung regelmäßiger Treffen der Koalitionen, um Fortschritte und nächste Schritte zu besprechen.  

Ohne eine klare und kontinuierliche Führung, die Zustimmung derjenigen, die die Verpflichtungen umsetzen, und die Umsetzung in nationale Vorschriften werden die Unterzeichner jedoch kaum den Druck verspüren, das Vereinbarte zu erfüllen. Sektorvereinbarungen sind zu einem sehr wichtigen Merkmal der COP geworden, aber diese Vielzahl von Ankündigungen mit reinem Nennwert wird immer mehr hinterfragt - sie können nicht als Ausweg aus den festgefahrenen zentralen Verhandlungen um das Pariser Abkommen akzeptiert werden. 

Empfehlungen für ein weiteres Vorgehen 

COPs haben sich von technischen Diskussionen über ein Thema, das in den frühen 1990er Jahren noch als Nische galt, zu etwas Größerem, Lauterem und weitaus Komplexerem entwickelt. Infolgedessen sind sie auch viel unübersichtlicher geworden. 

Während die COPs einen nützlichen Treffpunkt darstellen, hängt die Umsetzung vom wirtschaftlichen, politischen und regulatorischen Kontext ab, was bedeutet, dass das Aufkommen von Sektorvereinbarungen immer unvermeidlicher wird, da die Länder sich damit auseinandersetzen, wie sie ihre Klimaziele im eigenen Land erreichen können. Sektorvereinbarungen signalisieren ein echtes Interesse an ehrgeizigeren und detaillierteren Zielen in Bezug auf die Umsetzung, aber sie leiden oft unter einem Mangel an echter Organisation und einem Sekretariat zu ihrer Verwaltung. Das UNFCCC schafft einen einzigartigen Raum für länderspezifische kollektive und repräsentative Vereinbarungen, den sektorale Vereinbarungen weder nachbilden noch ersetzen können.  

Es gibt eine Reihe von Schritten, die das UNFCCC unternehmen könnte, um sich für die Umsetzung zu rüsten, unter anderem:  

1. Die Fortsetzung der politischen Signalwirkung durch Deckungsentscheidungen, die verbindliche Verpflichtungen weiter erleichtern, kann dazu beitragen, Investoren Sicherheit und Vertrauen in das anhaltende Engagement der Regierungen bei der Bekämpfung des Klimawandels zu geben. Die Nutzung des Ambitionszyklus und der globalen Bestandsaufnahme, um das Bewusstsein für den Rückstand bei der Erreichung der Ziele des Pariser Abkommens zu schärfen, die wichtigen Sektoren hervorzuheben und den Ländern Raum für Zusammenarbeit zu geben, kann ebenfalls dazu beitragen, die Notwendigkeit weiterer Maßnahmen zu verstärken und diese weltweit voranzutreiben. 

2. Das UNFCCC-Sekretariat sollte ermächtigt werden, die in den Sektorvereinbarungen und Deckungsentscheidungen enthaltenen Ziele zu verfolgen, wobei die Vertragsparteien für fehlende Fortschritte zur Verantwortung gezogen werden sollten. Die Zielvorgaben könnten über spezielle Verhandlungsschienen verfolgt werden, z. B. das Arbeitsprogramm für den Klimaschutz, oder indem die Vertragsparteien verpflichtet werden, in ihren zweijährlichen Transparenzberichten über die Fortschritte bei der Verwirklichung dieser Ziele zu berichten.   

3. Die Konzentration auf die Notwendigkeit von Systemtransformationen ist auf hoher Ebene sinnvoll, um sicherzustellen, dass die Vertragsparteien ihre Energiewende als Teil eines Gesamtsystemansatzes betrachten. Der Versuch, weitreichende sektorale Ziele oder detaillierte politische Maßnahmen für die Umsetzung zu vereinbaren, birgt jedoch die Gefahr, den Fortschritt ehrgeiziger Länder und Märkte zu verlangsamen, ein bedeutungsloses Ziel zu vereinbaren oder einen Wettlauf nach unten (d. h. ein Ziel auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner) zu schaffen. Stattdessen sollten die Vertragsparteien beauftragt werden, sektorale Ziele in ihre NDCs aufzunehmen, was in den noch ausstehenden Verhandlungen über die "Merkmale" (ein umstrittener Verhandlungspunkt, der die erforderlichen Elemente der NDCs definieren soll und im nächsten Jahr erneut zur Diskussion gestellt wird) erörtert werden könnte. 

4. Das UNFCCC sollte trilaterale oder regionale Fortschritte unterstützen, um eine regions- und länderspezifische Umsetzung zu ermöglichen. Regionale Klimawochen haben begonnen, diese Rolle zu spielen und sollten weiterhin den Austausch zwischen den Ländern über politische Optionen und Umsetzungsansätze erleichtern.  

5. Sektorvereinbarungen sollten auch weiterhin Erstanbieter begünstigen, aber von Anfang an so gestaltet sein, dass sie auch umgesetzt werden, und dass klar ist, was anheuern bedeutet, bevor die Länder neue Verpflichtungen eingehen. Bei kollektiven Zielen könnten die Unterzeichner über die Aufteilung der Anstrengungen verhandeln, bevor sie die Verpflichtung unterzeichnen (auch wenn dies eine politische Herausforderung sein dürfte), und bei Zielen, bei denen jedes Land dasselbe Ergebnis anstrebt (z. B. einen Anteil erneuerbarer Energien am Energiemix), sollten die Fortschritte der einzelnen Länder auf dem Weg zu diesem Ergebnis verfolgt werden. 

6. Die Länderdelegationen sollten verstärkt einheimische Experten einbeziehen, die sich an den Diskussionen über die Umsetzung beteiligen können, z. B. im Zusammenhang mit der Dekarbonisierung von Industrie und Verkehr. 

7. Die Weltgemeinschaft muss einen echten Weg finden, um den kollektiven Druck auf die Länder zu erhöhen, damit sie ihre Zusagen einhalten, und um diejenigen ins Rampenlicht zu rücken, die es versäumt haben, dies zu tun, insbesondere diejenigen, deren Handeln für die Erreichung der Ziele des Pariser Abkommens entscheidend ist, d. h. die G20, insbesondere China und die USA. Große Akteure wie die EU könnten die größten Emittenten regelmäßig außerhalb des COP-Prozesses zusammenrufen, um die Rechenschaftspflicht aufrechtzuerhalten und die Umsetzung voranzutreiben. Auch zivilgesellschaftliche Organisationen haben hier eine Schlüsselrolle zu spielen, sowohl im Vorfeld als auch auf der COP, indem sie die Fortschritte der Länder bei diesen Initiativen verfolgen und mit den Medien zusammenarbeiten, um das weltweite Bewusstsein dafür zu schärfen, wo sie vom Weg abgekommen sind. 

Zu Beginn der 28. jährlichen Konferenz der Vertragsparteien lohnt es sich, darüber nachzudenken, wie wir den Kernprozess effektiver gestalten können - und wie wir ihn zweckdienlich gestalten können, um die Umsetzung in der realen Welt voranzutreiben. Die Einberufungsbefugnis der UNFCCC und ihre Fähigkeit, die globale Aufmerksamkeit auf das Thema Klimawandel zu lenken, sollten nicht unterschätzt werden, aber es ist spürbar, dass der Zirkus aus globalen Führern, Medien und Anhängern, der mit den COPs einhergeht, die Nebenveranstaltung über das Hauptereignis gestellt hat. 

Hoffen wir, dass die Diskussion über die globale Bestandsaufnahme auf der COP28 in den Mittelpunkt rückt, die Notwendigkeit der Umsetzung hervorhebt und ein Bollwerk gegen den Lärm bildet, der zu einem wesentlichen Bestandteil der COP-Erfahrung geworden ist. Hoffentlich können wir in einem Jahr auf die COP28 zurückblicken und sie als den Beginn einer neuen Ära des UNFCCC-Prozesses bezeichnen - einer Ära, die sich vor allem auf die Umsetzung konzentriert.