¿Puede la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático ser realmente un foro de aplicación?

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El primer Balance Mundial -un proceso diseñado para realizarse cada cinco años con el fin de evaluar los avances colectivos hacia los objetivos del Acuerdo de París- culminará en la COP28. Es un hito importante, pero ya sabemos que vamos por mal camino. 

La Organización Meteorológica Mundial predice que las temperaturas mundiales superarán probablemente los 1,5 grados centígrados por encima de los niveles preindustriales entre 2023 y 2027; se prevé que la demanda de combustibles fósiles siga aumentando hasta 2030, y -a pesar de la comprensión generalizada de que ésta debería ser la década urgente de acción y aplicación- es improbable que un número cada vez mayor de países cumpla sus objetivos climáticos para 2030 (véase, por ejemplo, el Reino Unido y Alemania).  

Las decepcionantes noticias de este primer inventario mundial deberían servirnos de duro recordatorio de que las promesas no bastan. Debemos pasar de la ambición a la acción, , lo que significa centrarnos en la aplicación. El informe de síntesis de la CMNUCC publicado antes de la COP concluye precisamente que "se necesita mucha más ambición en la acción y apoyo para aplicar medidas nacionales de mitigación y establecer objetivos más ambiciosos en las [contribuciones determinadas a nivel nacional]".  

Pero la aplicación es una cuestión amplia y compleja; no es sólo una casilla que hay que marcar. En el contexto de la COP, significa cumplir los compromisos adquiridos por los países en el marco de la CMNUCC y el Acuerdo de París, entre otros:  

1. Transparencia y procesos de información que permitan la rendición de cuentas; 

2. Compromisos colectivos no definidos a nivel nacional, como la reducción progresiva del carbón.  

3. Ejecución sobre el terreno de medidas de mitigación, adaptación y financiación.  

Este cambio de orientación también plantea una pregunta: ¿Está la CMNUCC preparada para garantizar la aplicación? 

Aunque la CMNUCC consigue garantizar que las Partes cumplan sus procesos de información, su capacidad para acelerar el cumplimiento de los objetivos climáticos sobre el terreno es limitada. Aunque el Protocolo de Kioto contaba con un mecanismo de aplicación que suspendía la participación de las Partes en el comercio de emisiones y les obligaba a compensar la diferencia entre sus emisiones y el objetivo asignado, esto no condujo necesariamente a la aplicación. En virtud del Acuerdo de París, el Comité de Aplicación y Cumplimiento sólo puede evaluar el cumplimiento de los procesos de presentación de informes, en lugar de la entrega real, lo que significa que tiene una capacidad limitada para aplicar o hacer cumplir los acuerdos internacionales celebrados en el marco de la COP. Esta suele ser una de las preocupaciones de los analistas y expertos que evalúan las COP desde fuera, aunque estas preocupaciones podrían aplicarse a cualquier ámbito del derecho internacional.  

La CMNUCC utiliza principalmente el valor simbólico y la presión política para empujar a los actores nacionales hacia mejores resultados, pero eso es algo que está empezando a cambiar. 

Negociaciones centradas en la aplicación 

Desde el acuerdo del reglamento de París en la COP24 de Katowice (2018), la CMNUCC ha intentado pasar a centrarse en el cumplimiento de los compromisos de las Partes. Se han presentado nuevos temas de negociación cada vez más centrados en las transformaciones sectoriales, por ejemplo: 

• En los últimos años, las decisiones de cobertura han incluido elementos de "aplicación sectorial", como el acuerdo de las Partes de "aumentar rápidamente el despliegue de la generación de energía limpia" y "acelerar los esfuerzos para la eliminación gradual de la energía de carbón sin disminuir".  
• El Inventario Global es una parte clave de la arquitectura del Acuerdo de París, que permite a los países y otras partes interesadas determinar el progreso colectivo hacia el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París cada cinco años. La CMNUCC ha hecho un esfuerzo por ampliar estos debates para que se centren en la aplicación, con mesas redondas sectoriales en las que participan representantes de la sociedad civil y de la industria que se centran en aspectos de la aplicación, por ejemplo, la descarbonización industrial. El reciente informe de síntesis también destaca la importancia de las transformaciones de los sistemas, sobre todo en el transporte y la industria, para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. 
• El Programa de Trabajo de Mitigación se acordó en la COP26 para aumentar urgentemente la ambición de mitigación y su aplicación en esta década. Actualmente se está debatiendo la posibilidad de establecer objetivos sectoriales y elementos de aplicación como la descarbonización del sector energético y del transporte en sus "Diálogos Globales", que reúnen a expertos técnicos para hablar de soluciones prácticas y obstáculos.  

Sin embargo, es difícil ir más allá de las señales políticas y pasar a la aplicación de estos compromisos, sobre todo porque el Acuerdo de París carece de un mecanismo de aplicación o de medidas punitivas en caso de incumplimiento. El marco del Acuerdo de París depende principalmente de que los países respondan a la presión internacional para cumplir sus compromisos. Pero como no hay una autoridad investida en el proceso de la COP, los países pueden cumplir o ignorar los acuerdos a los que llegan.  

A pesar de los intentos de centrarse en la aplicación sectorial, los debates tienden a quedarse en la superficie, destacando principios o tecnologías a tener en cuenta. Esto se debe en parte a la representación de las Partes en la COP, que suele estar dominada por diplomáticos y negociadores que, aunque son muy hábiles a la hora de navegar por las complejidades de la CMNUCC, no suelen ser expertos técnicos en la aplicación nacional. Pero esto también se debe a que la aplicación es específica de cada región y país, y depende del contexto socioeconómico y político.  

Las CP se definen cada vez más por "acuerdos sectoriales 

Esto ha dado lugar a la aparición de "acuerdos sectoriales" paralelos a las negociaciones de la CMNUCC, como el Compromiso Mundial sobre el Metano o la Agenda de Avances en la COP26, o la Alianza Mundial para la Descarbonización que se lanzará en la COP28. Estos acuerdos sectoriales tienden a reunir a un conjunto más reducido de países y/u organizaciones para que actúen como pioneros, estableciendo una ambición de alto nivel y dando pasos hacia, por ejemplo, una acción significativa a nivel mundial. 

A pesar de producirse en paralelo a las negociaciones, suelen estar orquestadas por la Presidencia de la COP para que coincidan con temas clave de gran prioridad para su administración, como coaliciones, objetivos y foros de colaboración que se presentan en la COP. Esto significa que estas iniciativas suelen tener su momento en la COP, pero luego son sustituidas por un nuevo conjunto de iniciativas anunciadas por la siguiente presidencia al año siguiente. Como es natural, esto da lugar a una gran cantidad de compromisos, objetivos y promesas que pueden caer fácilmente en el terreno de la "política simbólica". 

Para hacer frente a esta situación, se ha intentado poner en marcha medidas que garanticen el legado de las iniciativas de la presidencia de la COP, por ejemplo, identificando copresidentes que lleven adelante las iniciativas una vez finalizada la presidencia (por ejemplo, la Declaración de los Líderes de Glasgow sobre los Bosques y el Uso de la Tierra), creando una Secretaría y alojándolas en organismos preexistentes (por ejemplo, Mission Innovation cuenta con el apoyo de la Agencia Internacional de la Energía (AIE)), la creación de procesos de elaboración de informes que pongan de relieve los avances realizados en esas iniciativas, el asesoramiento a gobiernos e inversores sobre cómo poner en marcha una iniciativa (por ejemplo, el Grupo de Trabajo del Plan de Transición) y la celebración de reuniones periódicas de las coaliciones para debatir los avances y los próximos pasos.  

Sin embargo, sin un liderazgo claro y continuado, sin la implicación de los responsables de la aplicación de los compromisos y sin su plasmación en la normativa nacional, es poco probable que los firmantes sientan la presión de cumplir lo acordado. Los acuerdos sectoriales se han convertido en una característica muy destacada de la COP, pero esta proliferación de anuncios de valor nominal ha atraído cada vez más escrutinio: no pueden aceptarse como una solución a las escleróticas negociaciones centrales en torno al Acuerdo de París. 

Recomendaciones para el futuro 

Las COP han pasado de ser debates técnicos sobre un tema que se consideraba de nicho a principios de la década de 1990 a convertirse en algo más grande, ruidoso y mucho más complejo. Como resultado, también se han vuelto mucho más confusas. 

Aunque las COP constituyen un punto de encuentro útil, su aplicación depende del contexto económico, político y normativo, lo que significa que la aparición de acuerdos sectoriales es cada vez más inevitable a medida que los países se enfrentan a cómo cumplir sus objetivos climáticos a nivel nacional. Los acuerdos sectoriales son una señal de la voluntad real de ser más ambiciosos y de establecer objetivos más concretos, pero a menudo carecen de una organización real y de una Secretaría que los administre. La CMNUCC crea un espacio único para el acuerdo colectivo y representativo impulsado por los países que los acuerdos sectoriales no pueden ni reproducir ni sustituir.  

La CMNUCC podría tomar una serie de medidas para prepararse para la aplicación, entre ellas:  

1. Seguir proporcionando señales políticas a través de decisiones de cobertura, que faciliten aún más los compromisos vinculantes, puede ayudar a proporcionar certidumbre y confianza a los inversores en el compromiso continuo de los Gobiernos para hacer frente al cambio climático. Utilizar el ciclo de ambición y el inventario mundial para aumentar la concienciación sobre la brecha existente en el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París, destacar qué sectores serán importantes y proporcionar el espacio para que los países colaboren, también puede ayudar a amplificar la necesidad de nuevas medidas a nivel mundial y avanzar en ellas. 

2. La Secretaría de la CMNUCC debería estar facultada para hacer un seguimiento de los objetivos incluidos en los acuerdos sectoriales y las decisiones de cobertura, y las Partes deberían rendir cuentas por cualquier falta de progreso. El seguimiento de los objetivos podría realizarse a través de vías de negociación específicas, por ejemplo el Programa de Trabajo de Mitigación, o exigiendo a las Partes que informen sobre los avances hacia estos objetivos en sus Informes Bienales de Transparencia.   

3. Mantener el enfoque en la necesidad de transformaciones de los sistemas es útil a alto nivel, para garantizar que las Partes consideren sus transiciones energéticas como parte de un enfoque de sistemas completos. Sin embargo, intentar acordar objetivos sectoriales de amplio alcance o acciones políticas detalladas para su implementación podría suponer el riesgo de ralentizar el progreso de países y mercados ambiciosos, acordar un objetivo sin sentido o crear una carrera a la baja (es decir, un objetivo de mínimo común denominador). En su lugar, las Partes deberían recibir el mandato de incluir objetivos sectoriales en sus NDC, algo que podría debatirse en las negociaciones pendientes sobre las "Características" (un polémico punto de negociación que pretende definir los elementos necesarios de las NDC, y que volverá a debatirse el año que viene). 

4. La CMNUCC debería apoyar los avances trilaterales o regionales para permitir la aplicación específica en cada región y país. Las Semanas Regionales del Clima han empezado a desempeñar este papel y deberían seguir facilitando el intercambio entre países sobre opciones políticas y enfoques de aplicación.  

5. Los acuerdos sectoriales deben seguir facilitando la entrada de los pioneros, pero deben diseñarse con un seguimiento desde el principio, con claridad sobre lo que significa inscríbete antes de que los países asuman nuevos compromisos. En el caso de los objetivos colectivos, los signatarios podrían negociar el reparto de esfuerzos antes de firmar el compromiso (aunque es probable que esto suponga un reto político), y en el caso de los objetivos en los que cada país aspira al mismo resultado (por ejemplo, una proporción de energías renovables en el mix energético), debería hacerse un seguimiento de los avances de cada país hacia este resultado. 

6. Las delegaciones de los países deberían implicar cada vez más a expertos nacionales que puedan participar en debates centrados en la aplicación, por ejemplo en lo relacionado con la descarbonización de la industria y el transporte. 

7. La comunidad mundial debe encontrar una forma real de aumentar la presión colectiva sobre los países para que cumplan sus compromisos y de poner en el punto de mira a aquellos que no lo han hecho, especialmente aquellos cuya actuación es fundamental para alcanzar los objetivos del Acuerdo de París, es decir, el G20, en particular China y Estados Unidos. Los grandes actores, como la UE, podrían convocar periódicamente a los mayores emisores fuera del proceso de la COP para mantener la rendición de cuentas e impulsar una mayor aplicación. Las organizaciones de la sociedad civil también tienen un papel clave que desempeñar aquí, tanto antes como durante la COP, en el seguimiento de los avances de los países hacia estas iniciativas, y en la colaboración con los medios de comunicación para sensibilizar a la opinión pública mundial en los casos en que no vayan por buen camino. 

En vísperas de la 28ª Conferencia anual de las Partes, merece la pena reflexionar sobre cómo hacer que el proceso central sea más eficaz y adecuado para impulsar su aplicación en el mundo real. No hay que subestimar el poder de convocatoria de la CMNUCC y su capacidad para atraer la atención mundial hacia la lucha contra el cambio climático, pero existe la sensación palpable de que el circo de líderes mundiales, medios de comunicación y allegados que acompaña a las COP ha elevado el espectáculo por encima del evento principal. 

Esperemos que el debate sobre el inventario mundial de la COP28 ocupe un lugar central, que ponga de relieve la necesidad de la aplicación y que sirva de baluarte contra el ruido que se ha convertido en una parte esencial de la experiencia de la COP. Esperemos que, dentro de un año, podamos echar la vista atrás a la COP28 y marcarla como el comienzo de una nueva era en el proceso de la CMNUCC, una era centrada en la aplicación por encima de todo.