La convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques peut-elle vraiment être un forum de mise en œuvre ?

---

---

Le premier bilan mondial - un processus conçu pour avoir lieu tous les cinq ans afin d'évaluer les progrès collectifs vers les objectifs de l'Accord de Paris - culminera lors de la COP28. Il s'agit d'une étape importante, mais nous savons déjà que nous ne sommes pas sur la bonne voie. 

L'Organisation météorologique mondiale prévoit que les températures mondiales dépasseront probablement de 1,5 degré Celsius les niveaux préindustriels entre 2023 et 2027 ; la demande en combustibles fossiles devrait continuer à augmenter jusqu'en 2030 et, bien qu'il soit généralement admis que cette décennie devrait être celle de l'action et de la mise en œuvre urgentes, un nombre croissant de pays ne devraient pas atteindre leurs objectifs climatiques pour 2030 (voir, par exemple, le Royaume-Uni et l'Allemagne).  

Les nouvelles décevantes de ce premier bilan mondial devraient nous rappeler brutalement que les promesses ne suffisent pas. Nous devons passer de l'ambition à l'action, , ce qui signifie que nous devons nous concentrer sur la mise en œuvre. Le rapport de synthèse de la CCNUCC publié avant la COP constate justement que "des actions et un soutien beaucoup plus ambitieux sont nécessaires pour mettre en œuvre les mesures d'atténuation nationales et fixer des objectifs plus ambitieux dans les [contributions déterminées au niveau national]".  

Mais la mise en œuvre est une question vaste et complexe ; il ne s'agit pas simplement d'une case à cocher. Dans le contexte de la COP, il s'agit de respecter les engagements pris par les pays dans le cadre de la CCNUCC et de l'Accord de Paris, notamment :  

1. Transparence et processus d'établissement de rapports permettant de rendre des comptes ; 

2. les engagements collectifs qui ne sont pas définis au niveau national, tels que l'abandon progressif du charbon ; et  

3. Mise en œuvre sur le terrain des mesures d'atténuation, d'adaptation et de financement.  

Ce changement d'orientation soulève également la question suivante : la CCNUCC est-elle adaptée pour garantir la mise en œuvre ? La CCNUCC est-elle adaptée pour garantir la mise en œuvre ? 

Si la CCNUCC réussit à faire en sorte que les parties respectent les processus d'établissement de rapports, sa capacité à accélérer la réalisation des objectifs climatiques sur le terrain est limitée. Bien que le protocole de Kyoto dispose d'un mécanisme d'application qui suspend la participation des parties aux échanges de quotas d'émission et les oblige à combler la différence entre leurs émissions et l'objectif qui leur a été assigné, cela n'a pas nécessairement conduit à une mise en œuvre. Dans le cadre de l'Accord de Paris, le Comité de mise en œuvre et de conformité ne peut qu'évaluer la conformité avec les processus d'établissement de rapports, plutôt que l'exécution réelle, ce qui signifie qu'il a une capacité limitée à mettre en œuvre ou à faire respecter les accords internationaux conclus dans le cadre de la COP. Il s'agit souvent d'une préoccupation des analystes et des experts qui évaluent les CdP de l'extérieur, même si ces préoccupations pourraient s'appliquer à n'importe quel domaine du droit international.  

La CCNUCC utilise principalement la valeur symbolique et la pression politique pour pousser les acteurs nationaux à obtenir de meilleurs résultats, mais cela commence à changer. 

Des négociations axées sur la mise en œuvre 

Depuis l'accord sur le règlement de Paris lors de la COP24 à Katowice (2018), la CCNUCC a tenté de se concentrer sur la mise en œuvre des engagements des parties. De nouveaux points de négociation ont été proposés, qui sont de plus en plus axés sur les transformations sectorielles, par exemple : 

• Ces dernières années, les décisions de couverture ont inclus des éléments de "mise en œuvre sectorielle", les parties acceptant par exemple d'"intensifier rapidement le déploiement de la production d'électricité propre" et d'"accélérer les efforts en vue de l'arrêt progressif de la production d'électricité à partir de charbon non traité".  
• Le bilan mondial est un élément clé de l'architecture de l'Accord de Paris, permettant aux pays et aux autres parties prenantes de déterminer les progrès collectifs accomplis dans la réalisation des objectifs de l'Accord de Paris tous les cinq ans. La CCNUCC s'est efforcée d'élargir ces discussions pour se concentrer sur la mise en œuvre, avec des tables rondes sectorielles impliquant des représentants de la société civile et de l'industrie qui se concentrent sur des aspects de la mise en œuvre, par exemple la décarbonisation industrielle. Le récent rapport de synthèse souligne également l'importance de la transformation des systèmes, en particulier dans les transports et l'industrie, pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. 
• Le programme de travail sur l'atténuation a été adopté lors de la COP26 afin d'accroître d'urgence l'ambition et la mise en œuvre des mesures d'atténuation au cours de cette décennie. Il examine actuellement la possibilité de fixer des objectifs sectoriels et des éléments de mise en œuvre tels que la décarbonisation du secteur de l'électricité et des transports dans le cadre de ses "dialogues mondiaux", qui réunissent des experts techniques pour discuter des solutions pratiques et des obstacles.  

Toutefois, il est difficile de passer de l'affichage politique à la mise en œuvre de ces engagements, d'autant plus que l'Accord de Paris ne prévoit pas de mécanisme d'exécution ou de mesures punitives en cas de non-respect. Le cadre de l'Accord de Paris repose principalement sur les pays qui répondent à la pression internationale afin de tenir leurs engagements. Mais comme il n'y a pas d'autorité acquise dans le processus de la COP, les pays sont en mesure de respecter ou d'ignorer les accords qu'ils concluent.  

Malgré les tentatives de se concentrer sur la mise en œuvre sectorielle, les discussions ont tendance à rester au niveau de la surface, en soulignant les principes ou les technologies à prendre en compte. Cela s'explique en partie par la représentation des parties à la CdP, qui tend à être dominée par des diplomates et des négociateurs qui, tout en étant très compétents pour naviguer dans les méandres de la CCNUCC, ne sont généralement pas des experts techniques de la mise en œuvre au niveau national. Mais cela est également dû au fait que la mise en œuvre est tellement spécifique à chaque région et à chaque pays, et qu'elle dépend du contexte socio-économique et politique.  

Les COP sont de plus en plus définies par des "accords sectoriels 

Cela a conduit à l'émergence d'"accords sectoriels" qui se déroulent parallèlement aux négociations de la CCNUCC, tels que l'engagement mondial sur le méthane ou l'agenda de rupture lors de la COP26, ou l'alliance mondiale pour la décarbonisation qui sera lancée lors de la COP28. Ces accords sectoriels tendent à rassembler un petit nombre de pays et/ou d'organisations pour agir en tant que pionniers, en fixant des ambitions de haut niveau et en prenant des mesures en vue, par exemple, d'une action significative au niveau mondial. 

Bien qu'elles se déroulent parallèlement aux négociations, elles sont généralement orchestrées par la présidence de la COP pour correspondre aux thèmes clés qui sont prioritaires pour leur administration, tels que les coalitions, les objectifs et les forums de collaboration qui sont présentés à la COP. Cela signifie que ces initiatives ont tendance à avoir leur heure de gloire à la COP, mais qu'elles sont ensuite remplacées par une nouvelle série d'initiatives annoncées par la présidence suivante l'année d'après. Cela conduit naturellement à un grand nombre d'engagements, d'objectifs et de promesses qui peuvent facilement glisser dans le domaine de la "politique symbolique". 

To address this, attempts have been made to put measures in place to ensure the legacy of COP presidency initiatives, for example by identifying co-chairs that will take forward initiatives once a presidency is over (e.g., Glasgow Leaders Declaration on Forests and Land Use), creating a Secretariat and housing them in pre-existing bodies (e.g., Mission Innovation est soutenue par l'Agence internationale de l'énergie (AIE)), en créant des processus d'établissement de rapports qui mettent en lumière les progrès réalisés dans le cadre de ces initiatives, en conseillant les gouvernements et les investisseurs sur la manière de mettre en œuvre une initiative (par exemple, le groupe de travail sur le plan de transition), et en organisant des réunions régulières des coalitions pour discuter des progrès réalisés et des prochaines étapes.  

Toutefois, en l'absence d'un leadership clair et continu, d'une adhésion de ceux qui mettent en œuvre les engagements et d'une traduction dans la réglementation nationale, il est peu probable que les signataires ressentent la pression de réaliser ce qui a été convenu. Les accords sectoriels sont devenus une caractéristique très importante de la COP, mais cette prolifération d'annonces à valeur nominale a attiré de plus en plus d'attention - ils ne peuvent pas être acceptés comme un moyen de contourner les négociations centrales sclérosées autour de l'Accord de Paris. 

Recommandations pour l'avenir 

Au début des années 1990, les CdP ont évolué, passant de discussions techniques sur un sujet considéré comme une niche à quelque chose de plus grand, de plus bruyant et de beaucoup plus complexe. Par conséquent, elles sont également devenues beaucoup plus désordonnées. 

Si les COP constituent un point de rencontre utile, la mise en œuvre dépend du contexte économique, politique et réglementaire, ce qui signifie que l'émergence d'accords sectoriels devient de plus en plus inévitable au fur et à mesure que les pays s'interrogent sur la manière d'atteindre leurs objectifs climatiques chez eux. Les accords sectoriels témoignent d'un réel appétit pour des objectifs plus ambitieux et plus précis en matière de mise en œuvre, mais ils souffrent souvent d'un manque d'organisation réelle et d'un manque de secrétariat pour les administrer. La CCNUCC crée un espace unique pour des accords collectifs et représentatifs menés par les pays, que les accords sectoriels ne peuvent ni reproduire ni remplacer.  

La CCNUCC pourrait prendre un certain nombre de mesures pour se préparer à la mise en œuvre :  

1. Continuer à donner des signaux politiques par le biais de décisions de couverture, qui facilitent davantage les engagements contraignants, peut contribuer à donner aux investisseurs la certitude et la confiance dans l'engagement continu des gouvernements à lutter contre le changement climatique. L'utilisation du cycle de l'ambition et du bilan mondial pour sensibiliser à l'écart à combler pour atteindre les objectifs de l'Accord de Paris, pour mettre en évidence les secteurs qui seront importants et pour fournir aux pays l'espace nécessaire pour collaborer, peut également contribuer à amplifier la nécessité d'une action supplémentaire à l'échelle mondiale et à la faire progresser. 

2. Le secrétariat de la CCNUCC devrait être habilité à suivre les objectifs inclus dans les accords sectoriels et les décisions de couverture, les parties étant tenues de rendre des comptes en cas d'absence de progrès. Les objectifs pourraient être suivis dans le cadre de négociations spécifiques, par exemple le programme de travail sur l'atténuation, ou en demandant aux parties de rendre compte des progrès accomplis dans la réalisation de ces objectifs dans leurs rapports biennaux sur la transparence.   

3. Il est utile, à un niveau élevé, de continuer à mettre l'accent sur la nécessité de transformer les systèmes, afin de s'assurer que les parties envisagent leurs transitions énergétiques dans le cadre d'une approche systémique globale. Toutefois, tenter de convenir d'objectifs sectoriels de grande envergure ou d'actions politiques détaillées pour la mise en œuvre pourrait risquer de ralentir les progrès des pays et des marchés ambitieux, de convenir d'un objectif dénué de sens ou de créer un nivellement par le bas (c'est-à-dire un objectif du plus petit dénominateur commun). Au lieu de cela, les parties devraient être mandatées pour inclure des objectifs sectoriels dans leurs CDN, ce qui pourrait être discuté lors des négociations en cours sur les "caractéristiques" (un point de négociation controversé qui cherche à définir les éléments requis des CDN, et qui reviendra en discussion l'année prochaine). 

4. La CCNUCC devrait soutenir les progrès trilatéraux ou régionaux afin de permettre une mise en œuvre spécifique à chaque région et à chaque pays. Les semaines régionales du climat ont commencé à jouer ce rôle et devraient continuer à faciliter les échanges entre pays sur les options politiques et les approches de la mise en œuvre.  

5. Les accords sectoriels devraient continuer à faciliter les premières initiatives, mais être conçus pour assurer un suivi dès le début, en clarifiant ce que signifie inscrivez-vous avant que les pays ne prennent de nouveaux engagements. Pour les objectifs collectifs, les signataires pourraient négocier le partage des efforts avant de signer l'engagement (même si cela risque d'être politiquement difficile), et pour les objectifs où chaque pays vise le même résultat (par exemple, une proportion d'énergies renouvelables dans le mix énergétique), les progrès individuels des pays vers ce résultat devraient être suivis. 

6. Les délégations nationales devraient de plus en plus impliquer des experts nationaux qui peuvent participer aux discussions axées sur la mise en œuvre, par exemple en ce qui concerne la décarbonisation de l'industrie et des transports. 

7. La communauté mondiale doit trouver un véritable moyen d'accroître la pression collective sur les pays pour qu'ils mettent en œuvre leurs engagements, et de braquer les projecteurs sur ceux qui ne l'ont pas fait, en particulier ceux dont l'action est essentielle pour atteindre les objectifs de l'Accord de Paris, c'est-à-dire le G20, en particulier la Chine et les États-Unis. Les grands acteurs tels que l'UE pourraient réunir régulièrement les plus grands émetteurs en dehors du processus de la COP afin de maintenir la responsabilité et d'encourager la poursuite de la mise en œuvre. Les organisations de la société civile ont également un rôle clé à jouer ici, à la fois avant et pendant la COP, en suivant les progrès des pays vers ces initiatives, et en travaillant avec les médias pour sensibiliser le monde lorsqu'ils ne sont pas sur la bonne voie. 

À l'aube de la 28e conférence annuelle des parties, il convient de réfléchir à la manière de rendre le processus central plus efficace et plus apte à favoriser la mise en œuvre dans le monde réel. Le pouvoir de rassemblement de la CCNUCC et sa capacité à attirer l'attention du monde entier sur la question de la lutte contre le changement climatique ne doivent pas être sous-estimés, mais on a le sentiment palpable que le cirque des dirigeants mondiaux, des médias et des curieux qui accompagnent les conférences des parties a fait passer le spectacle avant l'événement principal. 

Espérons que la discussion sur l'inventaire mondial lors de la COP28 occupera le devant de la scène, soulignant la nécessité de la mise en œuvre et fournissant un rempart contre le bruit qui est devenu une partie essentielle de l'expérience de la COP. Espérons que, dans un an, nous pourrons regarder la COP28 et la considérer comme le début d'une nouvelle ère du processus de la CCNUCC - une ère axée sur la mise en œuvre avant tout.