Qual è la migliore politica climatica?

Negli ultimi mesi, al Congresso è stata presentata una raffica di proposte sul clima. Tra queste ci sono proposte di legge per tassare le emissioni di carbonio, stabilire standard di portafoglio per le fonti rinnovabili (RPS) e istituire standard di energia pulita tecnologicamente neutri. I vertici del Comitato per l'Energia e il Commercio della Camera si sono impegnati a presentare entro la fine dell'anno una proposta di legge sul clima completa e valida per tutta l'economia, che porti alla completa decarbonizzazione entro la metà del secolo. Allo stesso modo, il Comitato ristretto della Camera sulla crisi climatica ha in programma di formulare raccomandazioni alle commissioni di competenza per la legislazione sul clima. Queste proposte potrebbero includere un programma di cap and trade.

Naturalmente, ciò ha indotto i sostenitori delle nuove politiche a riaccendere un dibattito da tempo in corso su quale approccio generale - tasse sul carbonio, cap and trade o standard di energia pulita (CES) - sia il modo migliore per raggiungere gli obiettivi climatici.

Questo dibattito è purtroppo fuorviante ed eccessivamente semplicistico. La questione di quale approccio sia "il migliore" è meno importante di quale politica possa essere attuata e raggiungere molteplici obiettivi energetici e climatici in modi che siano preferibili all'attuale modesto insieme di politiche. Rispondere a questa domanda più sfumata implica un esercizio complesso che guarda oltre le etichette degli adesivi per paraurti e ai dettagli del progetto, perché i meriti di ogni approccio politico dipendono in modo critico dalla sua progettazione. Fortunatamente, tutti e tre questi approcci, se progettati in modo ponderato, potrebbero soddisfare molteplici obiettivi politici e rappresentare importanti passi avanti nell'affrontare la sfida climatica. Viste le difficoltà incontrate in passato nel definire politiche climatiche ambiziose a livello nazionale e le incertezze politiche per il futuro, le possibilità di successo aumenteranno se i responsabili politici avranno a disposizione più opzioni, non meno.

Una legislazione di successo dovrà raggiungere molteplici obiettivi politici. Ovviamente, dovrà essere efficace dal punto di vista ambientale, vale a dire che dovrà portare o essere compatibile con la completa decarbonizzazione dell'economia statunitense, compresi i settori elettrico, dei trasporti, industriale ed edilizio. Per essere accettabile per il pubblico, la politica dovrà anche essere efficace dal punto di vista dei costi rispetto alle attuali politiche federali e statali sui gas serra. Gli impatti sulla ricchezza dei consumatori e sull'occupazione in una serie di livelli di reddito, regioni del Paese e settori industriali dovranno essere sufficientemente equi da essere accettati dai responsabili politici. La politica dovrà inoltre essere solida, cioè sufficientemente flessibile da funzionare con successo di fronte alle fluttuazioni impreviste dei prezzi delle materie prime, agli sviluppi tecnologici o ad altre condizioni economiche. Le politiche che soddisfano questi obiettivi saranno anche durature nel tempo, il che è importante dal momento che probabilmente rimarranno in vigore per diversi decenni.

Fortunatamente, i responsabili politici federali hanno a disposizione un'ampia gamma di strumenti di progettazione per elaborare una legislazione di successo. Questi includono:

1. Metriche basate sulla produzione - Una metrica basata sulla produzione, come le tonnellate emesse, l'elettricità generata o le emissioni per unità di energia, crea incentivi per le imprese a ridurre le emissioni utilizzando sia i miglioramenti operativi (ridispacciamento ed efficienza degli impianti) sia gli investimenti (nuove centrali elettriche a basse emissioni di carbonio e dismissioni). Questo riduce i costi del programma.
2. Meccanismo di determinazione dei prezzi - Un prezzo trasparente applicato alla metrica di produzione rafforza gli incentivi alla conformità e fornisce una flessibilità di conformità che promuove l'efficacia dei costi.
3. Neutralità tecnologica - La copertura di tutte le tecnologie di produzione di energia elettrica con e senza emissioni in modo tecnologicamente neutrale promuove l'efficacia dei costi fornendo incentivi operativi, di investimento e di pensionamento per tutte le tecnologie del sistema energetico, piuttosto che solo per un sottoinsieme preferito di tecnologie a bassa emissione di carbonio.
4. Standard uniformi - L'applicazione di standard di emissione uguali o coerenti per tutte le risorse coperte (impianti nuovi ed esistenti, tecnologie diverse, ecc.) e per tutti gli Stati e le regioni, riduce la dispersione delle emissioni e favorisce l'efficacia dei costi.
5. Ampia copertura e armonizzazione - Un'ampia copertura all'interno e tra i settori dell'economia, che includa sia le attrezzature esistenti che quelle nuove, comprende una gamma più ampia di attività di emissione ed evita la dispersione nei settori non coperti dalla politica. Questo facilita riduzioni più profonde delle emissioni e porta a una conformità efficace dal punto di vista dei costi.
6. Strumenti per gestire gli impatti distributivi - La distribuzione dei guadagni e delle perdite economiche tra i gruppi di reddito, gli Stati e i settori industriali sarà determinata da strumenti politici quali l'assegnazione dei crediti di emissione, le modifiche alle aliquote fiscali, i crediti, gli sconti, le esenzioni, gli aggiustamenti delle emissioni di carbonio alle frontiere, la sottocategorizzazione degli standard di emissione e il tasso di emissione e di riscatto dei crediti.
7. Strumenti per gestire le incertezze sulle emissioni e sui costi - Sono disponibili anche strumenti politici per gestire le incertezze sulla riduzione delle emissioni e sui costi, tra cui banche, prestiti, pagamenti alternativi per la conformità e meccanismi per adeguare i livelli di tassazione.

La disponibilità di questi strumenti non significa che le tasse sul carbonio, le politiche cap and trade e la CES possano essere concepite come perfetti sostituti l'una dell'altra. Ci sono differenze fondamentali. I programmi di tariffazione del carbonio (carbon tax e cap and trade) potrebbero essere implementati a livello economico, mentre i CES sono più ragionevolmente limitati al solo settore elettrico, rendendo la tariffazione del carbonio potenzialmente più efficace ed efficiente in termini di costi. Inoltre, a differenza dei CES, i prezzi del carbonio potrebbero anche aumentare le entrate statali per ridurre il deficit del bilancio federale, promuovere l'equità distributiva, sostenere gli investimenti di mitigazione o per altri scopi pubblici.

Allo stesso tempo, è anche vero che i CES potrebbero essere strutturati per essere la base di una politica di successo. I CES condividono diversi importanti elementi di progettazione con la tariffazione del carbonio. I più importanti sono le metriche di produzione, la trasparenza dei prezzi basati sul mercato e la neutralità tecnologica. Mentre, a parità di altre condizioni, un CES tende ad essere più costoso di programmi di carbon pricing ben progettati, la neutralità tecnologica li rende meno costosi dei programmi di standard di portafoglio per le fonti rinnovabili (RPS) progettati per raggiungere livelli profondi di decarbonizzazione. Inoltre, rispetto alle politiche dello status quo, la letteratura economica sui programmi CES indica benefici economici pari a circa cinque-dieci volte i costi del programma, a dimostrazione del loro sostanziale valore economico.

I responsabili delle politiche CES hanno a disposizione anche altri strumenti di progettazione. Collegare direttamente o indirettamente il CES ai programmi di tariffazione del carbonio o delle emissioni in altri settori dell'economia potrebbe migliorare l'efficacia complessiva dei costi, facilitare la liquidità degli scambi e promuovere la stabilità dei prezzi. Inoltre, i meccanismi di gestione dei rischi di prezzo, come il credit banking, il prestito di credito e i pagamenti alternativi per la conformità, possono essere adattati ai programmi CES.

Alla luce di ciò, faremmo bene a riformulare il dibattito su "qual è il migliore?", riconoscendo che una progettazione ponderata può essere utilizzata per sviluppare uno qualsiasi di questi approcci generali in una politica di successo, e concentrandoci sulla creazione di opzioni multiple per i responsabili politici.

Bruce A. Phillips è direttore e cofondatore di The NorthBridge Group, membro del Consiglio di amministrazione di Clean Air Task Force e del Comitato consultivo dello Yale Center for Business and Environment.