Was ist die beste Klimapolitik?

In den letzten Monaten wurden im Kongress eine Reihe von Vorschlägen zum Klimaschutz eingebracht. Dazu gehören Gesetzesentwürfe zur Besteuerung von Kohlenstoffemissionen, zur Einführung von Standards für erneuerbare Energien und zur Einführung technologieneutraler Standards für saubere Energie. Die Führung des Energie- und Handelsausschusses des Repräsentantenhauses hat sich verpflichtet, bis Ende des Jahres ein umfassendes, wirtschaftsweites Klimagesetz vorzulegen, das bis Mitte des Jahrhunderts zu einer vollständigen Dekarbonisierung führt. Auch der Sonderausschuss des Repräsentantenhauses zur Klimakrise wird den zuständigen Ausschüssen Empfehlungen für ein Klimagesetz vorlegen. Diese Vorschläge könnten ein Cap-and-Trade-Programm beinhalten.

Dies hat natürlich dazu geführt, dass die Befürworter neuer politischer Maßnahmen die seit langem schwelende Debatte darüber angeheizt haben, welcher allgemeine Ansatz - Kohlenstoffsteuern, Deckelung und Handel oder saubere Energiestandards (CES) - der beste Weg zur Erreichung der Klimaziele ist.

Diese Debatte ist leider fehlgeleitet und übermäßig vereinfacht. Die Frage, welcher Ansatz "der beste" ist, ist weniger wichtig als die Frage, welche Politik umgesetzt werden kann, um mehrere Energie- und Klimaziele auf eine Weise zu erreichen, die der heutigen bescheidenen Politik vorzuziehen ist. Die Beantwortung dieser nuancierteren Frage ist ein komplexes Unterfangen, bei dem es nicht nur um Aufkleber geht, sondern auch um die Details des Konzepts, denn die Vorzüge der einzelnen politischen Ansätze hängen entscheidend von ihrer Ausgestaltung ab. Glücklicherweise könnten alle drei Ansätze, wenn sie durchdacht konzipiert sind, mehrere politische Ziele erfüllen und wichtige Fortschritte bei der Bewältigung der klimakrise machen. Angesichts der Schwierigkeiten, die in der Vergangenheit bei der Einführung ehrgeiziger klimapolitischer Maßnahmen auf nationaler Ebene aufgetreten sind, und der politischen Unsicherheiten in der Zukunft werden sich die Erfolgschancen erhöhen, wenn den politischen Entscheidungsträgern mehr und nicht weniger Optionen geboten werden.

Eine erfolgreiche Gesetzgebung wird mehrere politische Ziele erreichen müssen. Natürlich muss sie ökologisch wirksam sein, d.h. sie sollte zu einer vollständigen Dekarbonisierung der US-Wirtschaft führen oder mit ihr vereinbar sein, einschließlich der Sektoren Strom, Verkehr, Industrie und Gebäude. Um für die Öffentlichkeit akzeptabel zu sein, muss die Politik im Vergleich zur derzeitigen Treibhausgaspolitik des Bundes und der Bundesstaaten auch kosteneffizient sein. Die Auswirkungen auf den Wohlstand der Verbraucher und die Beschäftigung in verschiedenen Einkommensniveaus, Regionen des Landes und Industriesektoren müssen hinreichend gleichmäßig sein, um von den politischen Entscheidungsträgern akzeptiert zu werden. Die Politik sollte auch robust sein, d. h. flexibel genug, um bei unvorhergesehenen Schwankungen der Rohstoffpreise, technologischen Entwicklungen oder anderen wirtschaftlichen Bedingungen erfolgreich zu sein. Eine Politik, die diese Ziele erfüllt, wird auch im Laufe der Zeit Bestand haben, was wichtig ist, da sie wahrscheinlich mehrere Jahrzehnte in Kraft sein wird.

Glücklicherweise steht den politischen Entscheidungsträgern auf Bundesebene eine breite Palette von Gestaltungsmitteln zur Verfügung, um erfolgreiche Gesetze zu erarbeiten. Dazu gehören:

1. Produktionsbasierte Metriken - Ein produktionsbasierter Maßstab, wie z. B. emittierte Tonnen, erzeugte Elektrizität oder Emissionen pro Energieeinheit, schafft Anreize für Unternehmen, die Emissionen sowohl durch betriebliche Verbesserungen (Umdisponierung und Anlageneffizienz) als auch durch Investitionen (neue kohlenstoffarme Kraftwerke und Stilllegungen) zu verringern. Dadurch werden die Programmkosten gesenkt.
2. Preisgestaltungs-Mechanismus - Ein transparenter Preis, der auf die Produktionskennzahl angewandt wird, verstärkt die Anreize zur Einhaltung der Vorschriften und bietet Flexibilität bei der Einhaltung der Vorschriften, was die Kosteneffizienz fördert.
3. Technologische Neutralität - Die technologieneutrale Einbeziehung aller emissionsintensiven und -freien Stromerzeugungstechnologien fördert die Kosteneffizienz, da sie Anreize für Betrieb, Investitionen und Stilllegung für alle Technologien im Energiesystem bietet und nicht nur für eine bevorzugte Untergruppe kohlenstoffarmer Technologien.
4. Einheitliche Normen - Die Anwendung gleicher oder kohärenter Emissionsnormen für alle erfassten Ressourcen (neue und bestehende Anlagen, unterschiedliche Technologien usw.) sowie für alle Staaten und Regionen verringert die Emissionsverlagerung und fördert die Kosteneffizienz.
5. Breiter Geltungsbereich und Harmonisierung - Ein breiter Erfassungsbereich innerhalb und zwischen den Wirtschaftssektoren, der sowohl bestehende als auch neue Investitionsgüter einschließt, deckt ein breiteres Spektrum von Emissionstätigkeiten ab und verhindert die Verlagerung von Emissionen in Sektoren, die nicht von der Politik erfasst werden. Dies erleichtert tiefgreifende Emissionssenkungen und führt zu einer kosteneffizienten Einhaltung der Vorschriften.
6. Instrumente zur Bewältigung von Verteilungseffekten - Die Verteilung von wirtschaftlichen Gewinnen und Verlusten auf Einkommensgruppen, Bundesstaaten und Branchen wird durch politische Instrumente wie die Zuteilung von Emissionsgutschriften, Änderungen der Steuersätze, Gutschriften, Rabatte, Ausnahmen, Anpassungen der Grenzwerte für Kohlenstoff, die Unterkategorisierung von Emissionsstandards und die Rate, mit der Gutschriften ausgestellt und eingelöst werden, beeinflusst.
7. Instrumente zum Umgang mit Emissions- und Kostenunsicherheiten - Es gibt auch politische Instrumente zur Bewältigung von Unwägbarkeiten bei der Emissionsreduzierung und den Kosten, darunter Bankgeschäfte, Kreditaufnahme, alternative Zahlungen für die Einhaltung von Vorschriften und Mechanismen zur Anpassung der Steuersätze.

Die Verfügbarkeit dieser Instrumente bedeutet nicht, dass Kohlenstoffsteuern, Cap-and-Trade-Politiken und CES so gestaltet werden können, dass sie sich gegenseitig perfekt ersetzen. Es gibt grundlegende Unterschiede. Programme zur Bepreisung von Kohlendioxid (Kohlendioxidsteuern und Cap and Trade) könnten auf gesamtwirtschaftlicher Basis umgesetzt werden, während CES eher auf den Stromsektor beschränkt sind, wodurch die Bepreisung von Kohlendioxid potenziell effektiver und kosteneffizienter ist. Und im Gegensatz zu CES könnte die Kohlenstoffbepreisung auch zu höheren Staatseinnahmen führen, um das Haushaltsdefizit des Bundes zu verringern, die Verteilungsgerechtigkeit zu fördern, Investitionen in den Klimaschutz zu unterstützen oder anderen öffentlichen Zwecken zu dienen.

Gleichzeitig ist es aber auch so, dass die CES so gestaltet werden könnten, dass sie die Grundlage für eine erfolgreiche Politik bilden. Die CES haben mehrere wichtige Gestaltungselemente mit der Kohlenstoffbepreisung gemeinsam. Die wichtigsten davon sind Produktionskennzahlen, eine transparente marktbasierte Preisgestaltung und Technologieneutralität. Während CES unter sonst gleichen Bedingungen tendenziell kostspieliger sind als gut konzipierte Programme zur Bepreisung von Kohlendioxid, sind sie aufgrund ihrer Technologieneutralität weniger kostspielig als Programme für erneuerbare Energieträger, die auf eine weitgehende Dekarbonisierung abzielen. Und im Vergleich zu Status-quo-Politiken weist die wirtschaftliche Literatur zu CES-Programmen auf wirtschaftliche Vorteile hin, die etwa fünf- bis zehnmal so hoch sind wie die Programmkosten, was ihren erheblichen wirtschaftlichen Wert belegt.

Den politischen Entscheidungsträgern des CES stehen auch andere Gestaltungsinstrumente zur Verfügung. Die direkte oder indirekte Verknüpfung von CES mit Kohlenstoffpreisen oder Emissionsprogrammen in anderen Wirtschaftssektoren könnte die Kosteneffizienz insgesamt verbessern, die Liquidität des Handels erleichtern und die Preisstabilität fördern. Auch Mechanismen zur Steuerung von Preisrisiken wie Credit Banking, Kreditaufnahme und alternative Zahlungen für die Einhaltung von Auflagen können für CES-Programme angepasst werden.

In Anbetracht dessen täten wir gut daran, die Debatte "Was ist das Beste?" neu zu gestalten und anzuerkennen, dass jeder dieser allgemeinen Ansätze durch durchdachtes Design zu einer erfolgreichen Politik entwickelt werden kann, und uns darauf zu konzentrieren, mehrere Optionen für politische Entscheidungsträger zu entwickeln.

Bruce A. Phillips ist direktor und Mitbegründer der NorthBridge Group, Mitglied des Clean Air Task Force Board of Directors und im Beirat des Yale Center for Business and Environment.