Quelle est la meilleure politique climatique ?

Au cours des derniers mois, une multitude de propositions relatives au climat ont été présentées au Congrès. Parmi elles, des projets de loi visant à taxer les émissions de carbone, à établir des normes de portefeuille pour les énergies renouvelables (RPS) et à instituer des normes d'énergie propre technologiquement neutres. La direction de la commission de l'énergie et du commerce de la Chambre des représentants s'est engagée à présenter d'ici la fin de l'année un projet de loi complet sur le climat, applicable à l'ensemble de l'économie et conduisant à une décarbonisation complète d'ici le milieu du siècle. De même, le House Select Committee on the Climate Crisis doit émettre des recommandations aux commissions compétentes en matière de législation climatique. Ces propositions pourraient inclure un programme de plafonnement et d'échange.

Naturellement, cela a conduit les partisans des nouvelles politiques à relancer un débat qui couvait depuis longtemps sur l'approche générale - taxes sur le carbone, plafonnement et échange, ou normes d'énergie propre (NEC) - qui constitue le meilleur moyen d'atteindre les objectifs climatiques.

Ce débat est malheureusement mal orienté et trop simpliste. La question de savoir quelle approche est "la meilleure" est moins importante que celle de savoir quelle politique peut être adoptée et atteindre de multiples objectifs énergétiques et climatiques d'une manière préférable au modeste ensemble de politiques actuel. Répondre à cette question plus nuancée implique un exercice complexe qui va au-delà des étiquettes d'autocollants pour s'intéresser aux détails de conception, car les mérites de chaque approche politique dépendent essentiellement de leur conception. Heureusement, ces trois approches, si elles sont conçues de manière réfléchie, pourraient répondre à de multiples objectifs politiques et constituer des avancées importantes pour relever le défi climatique. Compte tenu des difficultés rencontrées par le passé pour mettre en place des politiques climatiques ambitieuses au niveau national et des incertitudes politiques qui pèsent sur l'avenir, les chances de réussite seront accrues si les décideurs disposent de plus d'options et non de moins.

Pour réussir, la législation devra atteindre de multiples objectifs politiques. De toute évidence, elle devra être efficace sur le plan environnemental, c'est-à-dire qu'elle devra conduire ou être compatible avec la décarbonisation complète de l'économie américaine, y compris les secteurs de l'électricité, des transports, de l'industrie et du bâtiment. Pour être acceptable aux yeux du public, la politique devra également être rentable par rapport aux politiques fédérales et étatiques actuelles en matière de gaz à effet de serre. Les répercussions sur la richesse des consommateurs et sur l'emploi dans une gamme de niveaux de revenus, de régions du pays et de secteurs industriels devront être suffisamment équitables pour être acceptées par les décideurs politiques. La politique doit également être robuste, c'est-à-dire suffisamment souple pour s'adapter aux fluctuations imprévues des prix des produits de base, aux progrès technologiques ou à d'autres conditions économiques. Les politiques qui répondent à ces objectifs seront également durables dans le temps, ce qui est important puisqu'elles sont susceptibles d'être en place pendant plusieurs décennies.

Heureusement, les décideurs fédéraux disposent d'un large éventail d'outils de conception pour élaborer une législation efficace. Il s'agit notamment des outils suivants

1. Mesures basées sur la production - Une mesure de la production, telle que les tonnes émises, l'électricité produite ou les émissions par unité d'énergie, incite les entreprises à réduire les émissions en utilisant à la fois des améliorations opérationnelles (redistribution et efficacité des centrales) et des investissements (nouvelles centrales électriques à faible émission de carbone et mises hors service). Cela réduit les coûts du programme.
2. Mécanisme de fixation des prix - Un prix transparent appliqué à la mesure de la production renforce les incitations à la conformité et offre une flexibilité de conformité qui favorisera la rentabilité.
3. Neutralité technologique - Le fait de couvrir toutes les technologies de production d'électricité émettrices et non émettrices d'une manière technologiquement neutre favorise la rentabilité en fournissant des incitations à l'exploitation, à l'investissement et au retrait pour toutes les technologies du système énergétique, plutôt que pour un sous-ensemble privilégié de technologies à faible émission de carbone.
4. Normes uniformes - L'application de normes d'émission identiques ou cohérentes à toutes les ressources couvertes (centrales nouvelles et existantes, technologies différentes, etc.) et à tous les États et régions, réduit les fuites d'émissions et favorise la rentabilité.
5. Large couverture et harmonisation - Une couverture large au sein des secteurs de l'économie et entre eux, incluant les biens d'équipement existants et nouveaux, englobe un éventail plus large d'activités liées aux émissions et évite les fuites vers des secteurs non couverts par la politique. Cela facilite des réductions d'émissions plus importantes et conduit à une conformité rentable.
6. Outils pour gérer les impacts distributifs - La répartition des gains et des pertes économiques entre les groupes de revenus, les États et les industries sera façonnée par les outils politiques, notamment l'attribution des crédits d'émission, les modifications des taux d'imposition, les crédits, les rabais, les exemptions, les ajustements du carbone à la frontière, la sous-catégorisation des normes d'émission et le taux d'émission et de rachat des crédits.
7. Outils pour gérer les incertitudes liées aux émissions et aux coûts - Des outils politiques sont également disponibles pour gérer les incertitudes liées à la réduction des émissions et aux coûts, notamment les banques, les emprunts, les paiements de conformité alternatifs et les mécanismes d'ajustement des niveaux d'imposition.

La disponibilité de ces outils ne signifie pas que les taxes sur le carbone, les politiques de plafonnement et d'échange et les SCE peuvent tous être conçus pour être des substituts parfaits les uns des autres. Il existe des différences fondamentales. Les programmes de tarification du carbone (taxes sur le carbone et plafonnement et échange) pourraient être mis en œuvre à l'échelle de l'économie, alors que les SCE sont plus raisonnablement limités au seul secteur électrique, ce qui rend la tarification du carbone potentiellement plus efficace et rentable. Et la tarification du carbone, contrairement aux SCE, pourrait également générer des recettes publiques pour réduire le déficit budgétaire fédéral, promouvoir l'équité de la distribution, soutenir les investissements en matière d'atténuation ou pour d'autres objectifs publics.

Dans le même temps, il est également vrai que les SCE pourraient être structurés de manière à constituer la base d'une politique réussie. Les SCE partagent plusieurs éléments de conception importants avec la tarification du carbone. Les plus importants sont les paramètres de production, une tarification transparente basée sur le marché et la neutralité technologique. Si, toutes choses égales par ailleurs, une SCE tend à être plus coûteuse que des programmes de tarification du carbone bien conçus, la neutralité technologique la rend moins coûteuse que les programmes de normes de portefeuille d'énergies renouvelables (RPS) conçus pour atteindre des niveaux élevés de décarbonisation. Et lorsqu'on les compare aux politiques de statu quo, la littérature économique sur les programmes de SCE indique que les avantages économiques sont environ cinq à dix fois supérieurs aux coûts des programmes, ce qui démontre leur valeur économique substantielle.

D'autres outils de conception sont également à la disposition des décideurs en matière de PCE. Le fait de relier directement ou indirectement les SCE aux programmes de tarification du carbone ou d'émissions dans d'autres secteurs de l'économie pourrait améliorer le rapport coût-efficacité global, faciliter la liquidité des échanges et promouvoir la stabilité des prix. De plus, les mécanismes de gestion des risques liés aux prix, tels que les banques de crédit, les emprunts de crédit et les paiements de conformité alternatifs, peuvent être adaptés aux programmes de SCE.

Dans ces conditions, nous ferions bien de recadrer le débat sur la question de savoir "quelle est la meilleure", de reconnaître qu'une conception réfléchie peut être utilisée pour transformer n'importe laquelle de ces approches générales en une politique réussie, et de nous concentrer sur l'élaboration d'options multiples pour les décideurs politiques.

Bruce A. Phillips est directeur et cofondateur de The NorthBridge Group, membre du conseil d'administration de Clean Air Task Force et membre du conseil consultatif du Yale Center for Business and Environment.