¿Cuál es la mejor política climática?

En los últimos meses se ha presentado en el Congreso una avalancha de propuestas sobre el clima. Entre ellas se encuentran proyectos de ley para gravar las emisiones de carbono, establecer normas de cartera de renovables (RPS) e instituir normas de energía limpia tecnológicamente neutras. La dirección de la Comisión de Energía y Comercio de la Cámara de Representantes se ha comprometido a elaborar antes de fin de año un proyecto de ley sobre el clima que abarque toda la economía y que conduzca a la plena descarbonización a mediados de siglo. Del mismo modo, el Comité Selecto de la Cámara de Representantes sobre la Crisis Climática tiene previsto emitir recomendaciones a los comités de jurisdicción para la legislación climática. Estas propuestas pueden incluir un programa de tope y comercio.

Naturalmente, esto ha llevado a los partidarios de las nuevas políticas a agudizar un debate que lleva mucho tiempo latente sobre qué enfoque general - impuestos sobre el carbono, tope y comercio, o normas de energía limpia (CES) - es la mejor manera de alcanzar los objetivos climáticos.

Este debate es, por desgracia, erróneo y excesivamente simplista. La cuestión de qué enfoque es "el mejor" es menos importante que la de qué política puede promulgarse y cumplir múltiples objetivos energéticos y climáticos de forma preferible al modesto conjunto de políticas actuales. Responder a esta pregunta más matizada implica un ejercicio complejo que va más allá de las etiquetas adhesivas y se centra en los detalles del diseño, porque los méritos de cada enfoque político dependen fundamentalmente de su diseño. Afortunadamente, los tres enfoques, si se diseñan cuidadosamente, podrían satisfacer múltiples objetivos políticos y constituir importantes pasos adelante para abordar el desafío climático. Dadas las dificultades pasadas para establecer políticas climáticas ambiciosas a nivel nacional y las incertidumbres políticas de cara al futuro, las posibilidades de éxito aumentarán si los responsables políticos tienen más opciones, no menos.

El éxito de la legislación tendrá que alcanzar múltiples objetivos políticos. Evidentemente, tendrá que ser eficaz desde el punto de vista medioambiental, es decir, deberá conducir a la plena descarbonización de la economía Estados Unidos , incluidos los sectores de la electricidad, el transporte, la industria y la construcción, o ser compatible con ella. Para ser aceptable para el público, la política también tendrá que ser rentable en comparación con las actuales políticas federales y estatales de gases de efecto invernadero. Las repercusiones sobre la riqueza de los consumidores y el empleo en distintos niveles de renta, regiones del país y sectores industriales deberán ser lo suficientemente equitativas como para ser aceptadas por los responsables políticos. La política también debe ser robusta, es decir, lo suficientemente flexible como para actuar con éxito ante fluctuaciones imprevistas de los precios de las materias primas, desarrollos tecnológicos u otras condiciones económicas. Las políticas que satisfagan estos objetivos también serán duraderas a lo largo del tiempo, lo cual es importante ya que es probable que estén en vigor durante varias décadas.

Afortunadamente, los responsables políticos federales disponen de una amplia gama de herramientas de diseño para elaborar una legislación exitosa. Entre ellas se encuentran:

1. Métricas basadas en la producción - Una métrica de producción, como las toneladas emitidas, la electricidad generada o las emisiones por unidad de energía, crea incentivos para que las empresas reduzcan las emisiones mediante mejoras operativas (redistribución y eficiencia de la planta) e inversiones (nuevas centrales eléctricas con bajas emisiones de carbono y retiradas). Esto reduce los costes del programa.
2. Mecanismo de fijación de precios - Un precio transparente aplicado a la métrica de producción refuerza los incentivos de cumplimiento y proporciona una flexibilidad de cumplimiento que promoverá la rentabilidad.
3. Neutralidad tecnológica - La cobertura de todas las tecnologías de generación de energía con y sin emisiones de manera tecnológicamente neutra promueve la rentabilidad al proporcionar incentivos operativos, de inversión y de retiro para todas las tecnologías en el sistema energético, en lugar de sólo un subconjunto preferido de tecnologías con bajas emisiones de carbono.
4. Normas uniformes - La aplicación de normas de emisión iguales o coherentes en todos los recursos cubiertos (plantas nuevas y existentes, tecnologías diferentes, etc.) y en todos los estados y regiones, reduce las fugas de emisiones y favorece la rentabilidad.
5. Amplia cobertura y armonización - Una amplia cobertura dentro y entre los sectores de la economía, incluyendo tanto los equipos de capital existentes como los nuevos, abarca una gama más amplia de actividades de emisión y evita las fugas a los sectores no cubiertos por la política. Esto facilita una mayor reducción de las emisiones y conduce a un cumplimiento rentable.
6. Herramientas para gestionar los impactos distributivos - La distribución de las ganancias y las pérdidas económicas entre los grupos de ingresos, los estados y las industrias estará conformada por herramientas políticas que incluyen la asignación de créditos de emisión, los cambios en las tasas impositivas, los créditos, las rebajas, las exenciones, los ajustes de carbono en la frontera, la subcategorización de las normas de emisión y el ritmo de emisión y canje de créditos.
7. Herramientas para gestionar las incertidumbres sobre las emisiones y los costes - También existen herramientas políticas para gestionar las incertidumbres sobre la reducción de las emisiones y los costes, como la banca, los préstamos, los pagos alternativos de cumplimiento y los mecanismos para ajustar los niveles de impuestos.

La disponibilidad de estas herramientas no significa que los impuestos sobre el carbono, las políticas de tope y comercio y el CES puedan diseñarse como sustitutos perfectos unos de otros. Hay diferencias fundamentales. Los programas de fijación de precios del carbono (impuestos sobre el carbono y cap and trade) podrían aplicarse en toda la economía, mientras que las CES se limitan más razonablemente al sector eléctrico, lo que hace que la fijación de precios del carbono sea potencialmente más eficaz y rentable. Y la fijación de precios del carbono, a diferencia de la CES, también podría aumentar los ingresos del gobierno para reducir el déficit presupuestario federal, promover la equidad distributiva, apoyar las inversiones de mitigación o para otros fines públicos.

Al mismo tiempo, también es cierto que la CES podría estructurarse para ser la base de una política exitosa. La CES comparte varios elementos de diseño importantes con la fijación de precios del carbono. Los más importantes son la medición de la producción, la fijación de precios transparente basada en el mercado y la neutralidad tecnológica. Mientras que, en igualdad de condiciones, una CSE tiende a ser más costosa que los programas de fijación de precios del carbono bien diseñados, la neutralidad tecnológica hace que sean menos costosos que los programas de estándares de cartera de renovables (RPS) diseñados para lograr niveles profundos de descarbonización. Y cuando se comparan con las políticas del statu quo, la literatura económica sobre los programas CES señala que los beneficios económicos son entre cinco y diez veces superiores a los costes del programa, lo que demuestra su considerable valor económico.

Los responsables políticos de la CES también disponen de otras herramientas de diseño. La vinculación directa o indirecta de la CSE con los programas de fijación de precios del carbono o de emisiones en otros sectores de la economía podría mejorar la rentabilidad general, facilitar la liquidez del comercio y promover la estabilidad de los precios. Y los mecanismos para gestionar los riesgos de los precios, como la banca de crédito, los préstamos de crédito y los pagos de cumplimiento alternativos, pueden adaptarse a los programas de CSE.

Por ello, haríamos bien en replantear el debate sobre "¿cuál es el mejor?", reconocer que se puede utilizar un diseño reflexivo para desarrollar cualquiera de estos enfoques generales en una política exitosa, y centrarse en la elaboración de múltiples opciones para los responsables políticos.

Bruce A. Phillips es director y cofundador de The NorthBridge Group, miembro del Consejo de Administración de Clean Air Task Force y del Consejo Asesor del Centro de Negocios y Medio Ambiente de Yale.