Über NEPA hinaus: Die Komplexität eines langsamen Infrastrukturausbaus verstehen
Dieser Beitrag wurde gemeinsam von Johan Cavert vom Niskanen Center und Federico Holm vom Center for Progressive Reform verfasst.
Der rasche Aufbau einer sauberen Energieinfrastruktur ist entscheidend, um die schlimmsten Auswirkungen des Klimawandels zu vermeiden und gleichzeitig die Widerstandsfähigkeit und Flexibilität des Netzes zu stärken. Ein Großteil des Diskurses stellt den Ausbau der Infrastruktur als von bürokratischen und rechtlichen Hemmnissen geplagt dar, die im Dienste einer schnelleren Entwicklung beseitigt oder drastisch eingeschränkt werden sollten - wobei der National Environmental Policy Act (NEPA) häufig für diese Verzögerungen verantwortlich gemacht wird.
Aber ist das wirklich das Problem?
In unserem Bestreben, die effektivsten Wege zur Dekarbonisierung unseres Stromnetzes zu verfolgen, insbesondere im Hinblick auf die neuen Vorschläge des Kongresses zur Reform der Genehmigungsverfahren, wollen unsere Organisationen die Rolle von NEPA bei den Zeitplänen für die Einführung sauberer Energie, Übertragungsleitungen und den Übergang zu einer kohlenstofffreien Wirtschaft klären.
Unsere Analysen zeigen, dass Argumente, die NEPA für die Verzögerungen bei der Erteilung von Genehmigungen verantwortlich machen, die empirische Realität nicht richtig wiedergeben. Reformen im Bereich der Genehmigungsverfahren, ob sie nun vorgeschlagen oder erlassen werden, sollten auf Fakten beruhen und mit kollektiven ökologischen und sozialen Zielen in Einklang stehen. Vorschläge zur Reform der NEPA, die auf falschen Vorstellungen beruhen, könnten unnötigerweise eines der wirkungsvollsten Gesetze aushebeln, das die sorgfältige Prüfung potenzieller Umweltauswirkungen vor der Durchführung großer Infrastrukturprojekte vorsieht.
Zwei unabhängige Forschungsarbeiten untersuchen die Auswirkungen von NEPA auf die Projektfristen
In einer gemeinsamen Forschungsarbeit haben Clean Air Task Force (CATF) und das Niskanen Center Beweise und Daten zu den Hindernissen im Genehmigungsverfahren für Übertragungsnetze auf Bundesebene zusammengefasst und analysiert. Das Forschungsteam stellte Fallstudien zu 37 Übertragungsprojekten zusammen, die zwischen 2010 und 2020 einer NEPA-Prüfung unterzogen wurden, und führte Gespräche mit Übertragungsentwicklern, Beamten von Bundesbehörden und Energieexperten von Stämmen. Die beiden Organisationen sammelten und analysierten außerdem Daten aus diesen 37 Projekten und untersuchten die Auswirkungen von Rechtsstreitigkeiten und Widerständen auf die Entwicklung der einzelnen Leitungen.
Parallel dazu wertete das Center for Progressive Reform über 40 veröffentlichte wissenschaftliche, technische und juristische Arbeiten aus, die ein nuancierteres Bild als die vorherrschende NEPA-Darstellung ergeben und gleichzeitig Faktoren für Verzögerungen jenseits der NEPA-Prüfungen aufdecken. Die umfangreiche Untersuchung des Zentrums bietet eine umfassende Bewertung des Stands der quantitativen und qualitativen Studien, die sich mit dem NEPA-Verfahren als potenzieller Quelle für Verzögerungen auseinandersetzen.
Eine gemeinsame Reihe von Schlussfolgerungen
Unsere separaten Arbeiten ergaben ähnliche wichtige Erkenntnisse über NEPA und Genehmigungen im Allgemeinen, darunter auch die folgenden:
Mangelnde Koordination, Zusammenarbeit und Ressourcen, die für das NEPA-Verfahren bereitgestellt werden, führen zu Verzögerungen. Diese Einschätzung gilt für alle Projekte und Behörden. Langwierige Überprüfungsfristen können auf eine Vielzahl von Faktoren zurückgeführt werden: Einschränkungen und unzureichende Finanzierung von Behördenaktivitäten, verzögerte oder unzureichende Kommunikation und unzureichende Koordination zwischen Bundesbehörden und zwischen verschiedenen Regierungsebenen. Bei langgestreckten, linearen Infrastrukturen wie der Stromübertragung können sich diese Koordinationsprobleme noch verschärfen. Benachbarte Gerichtsbarkeiten, die von Projekten durchquert werden, können unterschiedliche regulatorische Anforderungen und Prüfverfahren haben, und es kann zu Überschneidungen mit den Umweltprüfungsverfahren des Bundes kommen.
NEPA-Rechtsstreitigkeiten können sich zwar auswirken, sind aber selten und stellen kein Haupthindernis für den Ausbau der Infrastruktur dar. Regierungsweit werden nur 0,22 % der NEPA-Entscheidungen gerichtlich angefochten - das ist etwa eine von 500 NEPA-Entscheidungen. Wenn es zu Rechtsstreitigkeiten kommt, können diese erhebliche Auswirkungen auf die Umsetzung haben, wobei die Kläger etwa ein Viertel der Klagen gewinnen. Bei den Rechtsstreitigkeiten geht es in der Regel um unzureichende oder unvollständige Überprüfungsverfahren, und sie betreffen vor allem Projekte des Bureau of Land Management und des U.S. Forest Service, die beiden Behörden, gegen die am häufigsten geklagt wird.
Entwickler, Behörden und Analysten brauchen gleichermaßen mehr Datentransparenz. Ineffizienzen im Genehmigungsverfahren sollten durch rigorose Forschung aufgedeckt werden, und politische Änderungen sollten durch evidenzbasierte Analysen unterstützt werden. Unsere Forschungsarbeiten bestätigen jedoch, dass Daten zu den Fristen für Umweltprüfungen nur schwer zu ermitteln sind. Speziell für die Übertragung sind Informationen aus der "Pre-Filing"-Phase - der Zeit, die dem formellen Umweltprüfungsverfahren vorausgeht - nicht ohne Weiteres zugänglich, wodurch die gesamte Dauer der Prüfungen verschleiert wird.
Mögliche politische Lösungen
Es gibt keine Einzellösung, die die vielschichtigen Herausforderungen des Infrastrukturaufbaus effizient bewältigen kann. Stattdessen ist eine Reihe von politischen Lösungen erforderlich, um die Prozesse auf allen Regierungsebenen umfassend zu verbessern. Unsere Organisationen sehen mehrere Möglichkeiten, die Dynamik bei den Genehmigungsverfahren für die Übertragung und die wichtigsten sauberen Energietechnologien, die für die Energiewende entscheidend sind, fortzusetzen. Viele sinnvolle Verbesserungen der Genehmigungs- und Umweltprüfungsprozesse können ohne Gesetzgebung erreicht werden.
Erstens können die Bundesbehörden, mit oder ohne Maßnahmen des Kongresses, das Genehmigungsverfahren für die Übertragung verbessern. Zu den Maßnahmen, die in jüngster Zeit die Möglichkeiten für einen effizienten und strategischen Einsatz von Übertragungen verbessert haben, gehören die Coordinated Interagency Transmission Authorizations and Permits-Regel des Department of Energy (DOE) und die Order 1920 der Federal Energy Regulatory Commission (FERC). Um die Wirkung dieser Maßnahmen zu maximieren, sollte der Kongress für eine stabilere Finanzierung des DOE, der FERC, des Innenministeriums und anderer Behörden sorgen, die häufig mit der Erteilung von Übertragungsgenehmigungen befasst sind.
Zweitens können die Staaten Maßnahmen ergreifen, um die Genehmigungsverfahren für die Übertragung sowohl mit den Nachbarstaaten als auch mit den Bundesbehörden zu harmonisieren. Diese Genehmigungsverfahren sind oft unzusammenhängend oder doppelgleisig, und ihre Diskontinuität kann die langen Genehmigungsfristen verschärfen, insbesondere für überregionale Leitungen, die mehrere Staaten durchqueren.
Drittens sollten die Behörden zusätzlich zu den laufenden Bemühungen des DOE Vereinbarungen zum Nutzen der Gemeinschaft und Methoden zur Einbindung der Gemeinschaft über den Status quo hinaus einführen, um sinnvolle Beiträge der Gemeinschaft zur Entscheidungsfindung zu erleichtern und einzubeziehen. Der Widerstand der Gemeinschaft kann die bestehenden Herausforderungen im NEPA-Prozess und bei der Einführung sauberer Energien im Allgemeinen noch verschärfen.
Viertens besteht die Möglichkeit, die Auswirkungen von NEPA auf andere saubere Energietechnologien genauer zu untersuchen. Die Genehmigung von Übertragungsleitungen ist ein komplexer Prozess, der zwar einige Ähnlichkeiten mit der Entwicklung von Infrastrukturen für saubere Energie im Allgemeinen aufweist, aber auch mit einer Reihe von Herausforderungen und Hindernissen konfrontiert ist. Die Anwendung allgemeiner Verallgemeinerungen über die Auswirkungen von NEPA auf verschiedene Projekttypen kann zu einem Mangel an Nuancen bei der Erarbeitung effektiver Lösungen führen.
Schließlich könnendie Behörden nur dann Ergebnisse erzielen, wenn sie über die entsprechenden Kapazitäten verfügen. Um die Effizienz und Effektivität des NEPA-Verfahrens zu verbessern, müssen die Behörden unter anderem mehr Mitarbeiter einstellen, die sich mit der Einhaltung des Gesetzes befassen, für eine geringe Fluktuation und eine hohe Bindung von Experten sorgen und bessere Einrichtungen und Ausrüstungen bereitstellen.
Der Weg zu einer besseren Genehmigung der Übertragung
Die politischen Entscheidungsträger spielen eine wichtige Rolle bei der Ausweitung und Beschleunigung der Einführung sauberer Energien. Um mehr Energie zu nutzen und gleichzeitig die Gemeinden und die Umwelt zu schützen, sollten sie fundierte und präzise politische Verbesserungen anstreben, die sich auf vorhandene Forschung und Daten stützen. Die Aushöhlung von NEPA wird oft als die Lösung dargestellt, um den Bau sauberer Energieressourcen zu beschleunigen, aber unsere unabhängigen Forschungsarbeiten zeigen, dass NEPA nicht die Hauptursache für Verzögerungen ist. Stattdessen zeigen unsere Analysen und Empfehlungen eine breite Palette von Alternativen auf, die leichter zu erreichen sind als eine Gesetzesreform und die die Genehmigungsverfahren verbessern und unseren Übergang zu einer kohlenstofffreien Wirtschaft beschleunigen könnten.
