Au-delà de la NEPA : Comprendre les complexités de la construction lente d'infrastructures
Cet article a été rédigé conjointement par Johan Cavert du Niskanen Center et Federico Holm du Center for Progressive Reform.
La mise en place rapide d'infrastructures d'énergie propre sera essentielle pour éviter les pires effets du changement climatique tout en renforçant la résilience et la flexibilité du réseau. Une grande partie du discours décrit le déploiement des infrastructures comme étant entravé par des blocages bureaucratiques et juridiques qui devraient être éliminés ou réduits de manière drastique au service d'un développement plus rapide - la loi sur la politique environnementale nationale (NEPA) étant souvent accusée d'être à l'origine de ces retards.
Mais est-ce vraiment là que se situe le problème ?
Dans le cadre de notre engagement à rechercher les moyens les plus efficaces de décarboniser notre réseau, en particulier à la lumière des nouvelles propositions de réforme des autorisations du Congrès, nos organisations cherchent à clarifier le rôle de la NEPA dans les calendriers de déploiement des énergies propres, des lignes de transport et de la transition vers une économie sans carbone.
D'après nos analyses, les arguments qui attribuent à la NEPA la responsabilité des retards dans l'octroi des permis ne correspondent pas à la réalité empirique. Les réformes des autorisations, qu'elles soient proposées ou adoptées, doivent être fondées sur des preuves et s'aligner sur les objectifs environnementaux et sociaux collectifs. Les propositions de réforme de la NEPA basées sur des idées fausses pourraient inutilement démanteler l'une des lois les plus efficaces pour "regarder avant de sauter" en examinant soigneusement les impacts environnementaux potentiels avant de procéder à de grands projets d'infrastructure.
Deux études indépendantes examinent l'impact de la NEPA sur le calendrier des projets
Dans le cadre d'une recherche conjointe, Clean Air Task Force (CATF) et le Niskanen Center ont synthétisé et analysé les preuves et les données relatives aux obstacles rencontrés dans le processus fédéral d'octroi de permis de transmission. L'équipe de recherche a compilé des études de cas de 37 projets de transmission soumis à un examen NEPA entre 2010 et 2020 et a organisé des conversations avec des promoteurs de transmission, des fonctionnaires d'agences fédérales et des experts en énergie tribale. Les deux organisations ont également regroupé et analysé les données de ces mêmes 37 projets et ont étudié l'impact des litiges et de l'opposition sur le développement de chaque ligne.
Parallèlement, le Center for Progressive Reform a évalué plus de 40 documents scientifiques, techniques et juridiques publiés, ce qui a permis d'obtenir une image plus nuancée que ne le laisse supposer le discours dominant sur la NEPA, tout en mettant au jour des facteurs de retard allant au-delà des examens de la NEPA. L'examen approfondi du Center for Progressive Reform fournit une évaluation complète de l'état des études quantitatives et qualitatives qui ont abordé le processus NEPA en tant que source potentielle de retard.
Un ensemble commun de conclusions
Nos travaux distincts ont permis de dégager des conclusions similaires sur la NEPA et l'octroi de permis en général :
Le manque de coordination, de collaboration et de ressources allouées au processus NEPA est à l'origine des retards. Cette évaluation s'applique à tous les projets et à toutes les agences. La longueur des délais d'examen peut être attribuée à divers facteurs : contraintes et financement insuffisant des activités des agences, communication tardive ou insuffisante, et coordination inadéquate entre les agences fédérales et entre les différents niveaux de gouvernement. Pour les infrastructures linéaires de longue distance, comme le transport d'électricité, ces problèmes de coordination s'aggravent facilement. Les juridictions voisines par lesquelles passent les projets peuvent avoir des exigences réglementaires et des procédures d'examen différentes et peuvent faire double emploi avec les procédures fédérales d'examen environnemental.
Les litiges NEPA peuvent avoir un impact lorsqu'ils se produisent, mais ils sont rares et ne constituent pas un obstacle majeur au déploiement des infrastructures. À l'échelle du gouvernement, seulement 0,22 % des décisions NEPA font l'objet d'un litige, soit environ une décision NEPA sur 500. Lorsqu'un litige survient, il peut avoir des répercussions significatives sur la mise en œuvre, les plaignants remportant environ un quart des procès. Les litiges portent généralement sur des processus d'examen insuffisants ou incomplets et ont un impact particulier sur les projets du Bureau of Land Management et de l'U.S. Forest Service, les deux agences les plus susceptibles de faire l'objet d'un litige.
Les promoteurs, les agences et les analystes ont besoin d'une plus grande transparence des données. Les inefficacités du processus d'autorisation doivent être identifiées par une recherche rigoureuse et les changements de politique doivent être étayés par une analyse fondée sur des preuves. Cependant, nos recherches confirment que les données sur les délais d'examen environnemental peuvent être difficiles à cerner. En ce qui concerne plus particulièrement la transmission, les informations relatives à la période de "pré-dépôt" - la période précédant le processus formel d'examen environnemental - ne sont pas facilement accessibles, ce qui obscurcit la durée totale des examens.
Solutions politiques potentielles
Aucune solution unique ne peut répondre efficacement aux défis multiformes du déploiement des infrastructures. Au contraire, un ensemble de solutions politiques est nécessaire pour améliorer globalement les processus à tous les niveaux de gouvernement. Nos organisations considèrent qu'il existe plusieurs possibilités de poursuivre la dynamique en matière d'octroi de permis pour les technologies de transmission et d'énergie propre essentielles à la transition énergétique. De nombreuses améliorations significatives des processus d'autorisation et d'examen environnemental peuvent être réalisées sans législation.
Tout d'abord, les agences fédérales, avec ou sans l'intervention du Congrès, peuvent améliorer le processus d'autorisation du transport d'électricité. Les politiques qui ont récemment fait progresser les possibilités de déploiement efficace et stratégique de la transmission comprennent la règle des autorisations et permis de transmission coordonnés interagences du ministère de l'énergie (DOE) et l'ordonnance 1920 de la Commission fédérale de régulation de l'énergie (FERC). Pour maximiser l'impact de ces actions, le Congrès devrait assurer un financement plus régulier du DOE, de la FERC, du ministère de l'intérieur et d'autres agences fréquemment impliquées dans l'octroi de permis de transmission.
Deuxièmement, les États peuvent prendre des mesures pour harmoniser les procédures d'autorisation de transport, tant avec les États voisins qu'avec les procédures fédérales. Ces procédures d'autorisation sont souvent disjointes ou font double emploi et leur discontinuité peut exacerber les longs délais d'autorisation, en particulier pour les lignes interrégionales qui traversent plusieurs États.
Troisièmement, outre les efforts actuels du ministère de l'énergie, les agences devraient mettre en œuvre des accords sur les avantages pour les communautés et des méthodes d'engagement communautaire allant au-delà du statu quo afin de faciliter et d'intégrer une contribution significative des communautés à la prise de décision. L'opposition de la communauté peut exacerber les défis existants dans le processus NEPA et le déploiement de l'énergie propre en général.
Quatrièmement, il est possible d'approfondir la recherche sur l'impact de la NEPA sur d'autres technologies d'énergie propre. L'octroi de permis de transport d'électricité est un processus complexe et, bien qu'il présente certaines similitudes avec le développement d'infrastructures d'énergie propre au sens large, il est confronté à un ensemble distinct de défis et d'obstacles. L'application de grandes généralisations sur l'impact de la NEPA à de multiples types de projets peut conduire à un manque de nuance dans la proposition de solutions efficaces.
Enfin, lesagences n'obtiendront des résultats que si elles en ont la capacité. Pour améliorer l'efficience et l'efficacité du processus NEPA, il faut permettre aux agences d'embaucher davantage de personnel chargé de veiller au respect de la loi, d'assurer un faible taux de rotation et une forte rétention des experts, et d'obtenir de meilleures installations et de meilleurs équipements, entre autres.
La voie à suivre pour améliorer l'autorisation de transmission
Les décideurs politiques ont un rôle important à jouer dans l'expansion et l'accélération de la mise en œuvre des énergies propres. Pour déployer plus d'énergie tout en protégeant les communautés et l'environnement, ils doivent chercher à améliorer les politiques de manière informée et précise, en s'appuyant sur les recherches et les données existantes. La suppression de la NEPA est souvent présentée comme la solution pour accélérer la mise en place de ressources énergétiques propres, mais nos recherches indépendantes montrent que la NEPA n'est pas le principal facteur de retard. Au contraire, notre analyse et nos recommandations mettent en lumière un large éventail d'alternatives, plus réalisables qu'une réforme législative, qui pourraient améliorer les autorisations et catalyser notre transition vers une économie sans carbone.
