Más allá de la NEPA: Comprender las complejidades de la construcción lenta de infraestructuras
Este artículo ha sido redactado conjuntamente por Johan Cavert, del Niskanen Center, y Federico Holm, del Center for Progressive Reform.
Construir infraestructuras energéticas limpias con rapidez será fundamental para evitar los peores efectos del cambio climático y reforzar la resistencia y flexibilidad de la red. Gran parte del discurso describe el despliegue de infraestructuras como un proceso plagado de obstáculos burocráticos y legales que deberían eliminarse o reducirse drásticamente para acelerar el desarrollo, y a menudo se culpa a la Ley Nacional de Política Medioambiental (NEPA) de estos retrasos.
Pero, ¿es realmente ahí donde está el problema?
En nuestro compromiso de buscar las formas más eficaces de descarbonizar nuestra red, en particular a la luz de las nuevas propuestas de reforma de los permisos del Congreso, nuestras organizaciones están tratando de aclarar el papel de la NEPA en los plazos para el despliegue de energía limpia, líneas de transmisión, y la transición a una economía libre de carbono.
Según nuestros análisis, los argumentos que culpan a la NEPA de los retrasos en la concesión de permisos describen mal la realidad empírica. Las reformas de los permisos, propuestas o promulgadas, deben basarse en pruebas y ajustarse a los objetivos medioambientales y sociales colectivos. Las propuestas de reforma de la NEPA basadas en conceptos erróneos podrían desmantelar innecesariamente una de las leyes más eficaces que existen para "mirar antes de saltar", considerando cuidadosamente los posibles impactos ambientales antes de proceder con grandes proyectos de infraestructura.
Dos investigaciones independientes estudian el impacto de la NEPA en los plazos de los proyectos
En un esfuerzo conjunto de investigación, Clean Air Task Force (CATF) y el Centro Niskanen sintetizaron y analizaron pruebas y datos relativos a los obstáculos en el proceso federal de concesión de permisos de transmisión. El equipo de investigación recopiló estudios de casos de 37 proyectos de transmisión sometidos a la revisión de la NEPA entre 2010 y 2020 y mantuvo conversaciones con promotores de transmisión, funcionarios de agencias federales y expertos tribales en energía. Las dos organizaciones también agregaron y analizaron datos de estos mismos 37 proyectos e investigaron el impacto de los litigios y la oposición en el desarrollo de cada línea.
Paralelamente, el Centro para la Reforma Progresista evaluó más de 40 documentos científicos, técnicos y jurídicos publicados, aportando pruebas de un panorama más matizado que el que plantea la narrativa predominante de la NEPA, y descubriendo al mismo tiempo factores de retrasos que van más allá de las revisiones de la NEPA. La extensa revisión del Centro ofrece una evaluación exhaustiva del estado de los estudios cuantitativos y cualitativos que abordan el proceso de la NEPA como posible fuente de retrasos.
Un conjunto de conclusiones compartidas
Nuestros esfuerzos por separado identificaron conclusiones clave similares sobre la NEPA y la concesión de permisos en general, incluyendo:
La falta de coordinación, colaboración y recursos asignados al proceso de la NEPA provoca retrasos. Esta evaluación se aplica a todos los proyectos y organismos. Los dilatados plazos de revisión pueden atribuirse a diversos factores: limitaciones e insuficiencia de fondos para las actividades de los organismos, retrasos o insuficiencia de comunicación y coordinación inadecuada entre los organismos federales y entre los distintos niveles de gobierno. En el caso de las infraestructuras lineales de larga distancia, como la transmisión de electricidad, estos problemas de coordinación se agravan fácilmente. Las jurisdicciones vecinas que atraviesan los proyectos pueden tener requisitos normativos y procesos de revisión diferentes y duplicar los procesos federales de revisión ambiental.
Los litigios de la NEPA pueden tener repercusiones cuando se producen, pero son poco frecuentes y no constituyen un obstáculo importante para el despliegue de infraestructuras. En todo el Gobierno, sólo el 0,22% de las decisiones de la NEPA son objeto de litigio, es decir, aproximadamente una de cada 500 decisiones de la NEPA. Cuando se producen litigios, pueden tener repercusiones significativas en la implantación, ya que los demandantes ganan alrededor de una cuarta parte de las demandas. Los litigios suelen girar en torno a procesos de revisión insuficientes o incompletos, y afectan sobre todo a los proyectos de la Oficina de Gestión de Tierras y del Servicio Forestal Estados Unidos , los dos organismos contra los que es más probable que se litigue.
Tanto los promotores como las agencias y los analistas necesitan más transparencia en los datos. Las ineficiencias del proceso de concesión de permisos deben detectarse mediante una investigación rigurosa y los cambios políticos deben apoyarse en un análisis basado en pruebas. Sin embargo, nuestras investigaciones confirman que los datos sobre los plazos de revisión ambiental pueden ser difíciles de precisar. En el caso concreto de la transmisión, no es fácil acceder a la información del periodo "previo a la presentación" (el tiempo que transcurre hasta el proceso formal de revisión ambiental), lo que oculta la duración total de las revisiones.
Posibles soluciones políticas
Ninguna solución por sí sola puede abordar eficazmente los polifacéticos retos que plantea el despliegue de infraestructuras. En su lugar, se necesita un conjunto de soluciones políticas para mejorar de forma integral los procesos en todos los niveles de gobierno. Nuestras organizaciones ven varias oportunidades para continuar con el impulso de la concesión de permisos para la transmisión y las tecnologías clave de energías limpias fundamentales para la transición energética. Muchas mejoras significativas de los procesos de concesión de permisos y revisión ambiental pueden lograrse sin necesidad de legislación.
En primer lugar, las agencias federales, con o sin la intervención del Congreso, pueden mejorar el proceso de concesión de permisos de transmisión. Entre las políticas que han impulsado recientemente las oportunidades de despliegue eficiente y estratégico de la transmisión figuran la norma de Autorizaciones y Permisos Coordinados de Transmisión Interagencias del Departamento de Energía (DOE) y la Orden 1920 de la Comisión Federal Reguladora de la Energía (FERC). Para maximizar el impacto de estas acciones, el Congreso debería garantizar una financiación más estable para el DOE, la FERC, el Departamento del Interior y otros organismos que participan con frecuencia en la concesión de permisos de transmisión.
En segundo lugar, los Estados pueden tomar medidas para armonizar los procesos de concesión de permisos de transmisión, tanto con los Estados vecinos como con los procesos federales. Estos procesos suelen estar desarticulados o duplicados y su discontinuidad puede agravar los largos plazos de tramitación, sobre todo en el caso de las líneas interregionales que atraviesan varios estados.
En tercer lugar, además de los esfuerzos en curso del DOE, las agencias deberían aplicar acuerdos de beneficio comunitario y métodos de participación comunitaria más allá del statu quo para facilitar e incorporar aportaciones significativas de la comunidad en la toma de decisiones. La oposición de la comunidad puede exacerbar los retos existentes en el proceso de la NEPA y el despliegue de energías limpias en general.
En cuarto lugar, existen oportunidades para profundizar en la investigación sobre el impacto de la NEPA en otras tecnologías de energía limpia. La concesión de permisos de transmisión es un proceso complejo, y aunque comparte algunas similitudes con el desarrollo de infraestructuras de energía limpia en general, se enfrenta a un conjunto distinto de retos y barreras. Aplicar amplias generalizaciones sobre el impacto de la NEPA a múltiples tipos de proyectos puede conducir a una falta de matices a la hora de proponer soluciones eficaces.
Por último, losorganismos sólo conseguirán resultados si tienen capacidad para ello. Para mejorar la eficiencia y la eficacia del proceso de la NEPA es necesario que los organismos puedan contratar a más personal dedicado al cumplimiento de la ley, garantizar una baja rotación y una alta retención de los expertos, y conseguir mejores instalaciones y equipos, entre otras medidas.
El camino por recorrer para mejorar los permisos de transmisión
Los responsables políticos tienen un papel importante a la hora de ampliar y acelerar la implantación de energías limpias. Para desplegar más energía al tiempo que se protege a las comunidades y al medio ambiente, deben perseguir mejoras políticas informadas y precisas respaldadas por la investigación y los datos existentes. La eliminación de la NEPA se presenta a menudo como la solución para acelerar la construcción de recursos energéticos limpios, pero nuestros estudios independientes demuestran que la NEPA no es la principal causa de los retrasos. En cambio, nuestro análisis y recomendaciones destacan una amplia gama de alternativas, más factibles que la reforma legislativa, que podrían mejorar la concesión de permisos y catalizar nuestra transición hacia una economía libre de carbono.
