La geopolítica marcará la acción por el clima en 2024: 4 tendencias
Coautor Noah Gordon, Codirector en funciones, Programa de Sostenibilidad, Clima y Geopolítica, Dotación Carnegie para la Paz Internacional
Este artículo forma parte de nuestra serie COP28. Más información sobre CATF en la COP28.
Una serie de crisis geopolíticas y económicas -desde la pandemia de COVID-19 y sus repercusiones económicas hasta los conflictos emergentes y su agravamiento- han limitado la capacidad de los gobiernos para priorizar o ejecutar la acción climática. El resurgimiento del uso del carbón en Europa y la carrera mundial por asegurar los recursos de petróleo y gas han demostrado que, aunque la acción climática sea cada vez más urgente, la seguridad geopolítica y económica sigue siendo la prioridad.
Cuando el mundo se reúna en Dubai para la COP28, los países se unirán a la conferencia en una época diferente a la de muchos de sus predecesores; aquellos que vieron la paz mundial posterior a la Guerra Fría, el apogeo de la globalización y la eficiencia de la cadena de suministro, tipos de interés bajos sin precedentes coincidiendo con la preparación tecnológica, y la cúspide del multilateralismo. Aun así, las emisiones han aumentado más de un 70% desde que se celebró la primera COP (Conferencia de las Partes) en Berlín en 1995, todo ello mientras las energías limpias y la política climática han evolucionado a niveles sin precedentes. Está claro que la acción climática debe adaptarse y prepararse para los trastornos geopolíticos, en lugar de seguir siendo una prioridad independiente y, en muchos casos, competidora. De hecho, la política exterior y la política económica son cada vez más inextricables de la política climática. El mundo está cambiando rápidamente y hay cuatro tendencias geopolíticas que configuran el futuro de la acción climática y que los responsables políticos deben tener en cuenta.
Desespecialización industrial
La primera tendencia clave es la desespecialización industrial, ya que los países intentan competir en todas las fases de las cadenas de valor tecnológico, en lugar de limitarse a aquellas en las que tienen una ventaja comparativa. La perturbación de las cadenas de suministro mundiales provocada por la pandemia COVID-19, el surgimiento de nuevos competidores y el proteccionismo han contribuido a nuevas estrategias industriales que dan prioridad al control nacional sobre las cadenas de suministro. En el caso de productos críticos para la seguridad nacional y la salud, esto es sensato: el acceso fiable a bienes que van desde mascarillas quirúrgicas a semiconductores es esencial y no puede dejarse en manos de cadenas de suministro mundiales vulnerables. Pero las ventajas de un acceso seguro van en detrimento de la eficiencia del capital, y este impulso ya está afectando al sector de las energías limpias.
Una oleada de nuevas políticas industriales en todas las regiones -incluida la Ley de Reducción de la Inflación en Estados Unidos, la Ley de Industria Neta Cero en la Unión Europea, nuevas e importantes inversiones en la producción de energía solar e hidrógeno en la India y el aumento de la inversión industrial en todas las regiones- pretende localizar o, en algunos casos, deslocalizar la producción de energía limpia. Otros países, como Indonesia y Zimbabue, también han aplicado restricciones a la exportación de productos básicos. Con los centros tradicionales de innovación tratando de reactivar la competitividad manufacturera y nuevos centros de innovación surgiendo en otros lugares, este impulso ha ampliado el ámbito de la competencia y ha abrazado el proteccionismo. El impulso hacia las señales de la política industrial y el alejamiento de las ventajas comparativas y las eficiencias obtenidas de las cadenas de suministro globales -y el empuje para controlar las cadenas de valor completas de las tecnologías, desde la investigación y la innovación hasta la fabricación y el despliegue- se ha visto estimulado por una competencia tecnológica cada vez más feroz, y tal vez un resabio de la captura por parte de China de las industrias solar y de baterías.
Los gobiernos se enfrentan a un callejón sin salida y han entrado en una era de globalización light. La competitividad y la seguridad de la cadena de suministro son fundamentales, pero las medidas comerciales proteccionistas y las inversiones redobladas fuera de las ventajas comparativas de los países tienen el potencial de elevar los costes de la transición en todas partes, como han demostrado las investigaciones. Por ejemplo, es poco probable que Estados Unidos y Europa puedan competir con otras regiones para fabricar tecnologías limpias de la forma más eficiente y barata posible. Y sin esos productos más baratos, la transición hacia las energías limpias será mucho más costosa y lenta: los éxitos de la energía solar no serían posibles sin la capacidad de fabricación barata de China unida a los incentivos alemanes, y la desvinculación de la cadena de suministro puede impedir el mismo descenso rápido de los costes en otras tecnologías clave. Invertir en rivalizar con esa capacidad -en lugar de en innovación y desarrollo de tecnologías complejas que cambiarán rápidamente, evitando la captura de valor por parte de los fabricantes- puede fracasar a la hora de crear productos competitivos en costes y tiene el potencial de desplegar capital de forma ineficiente al duplicar esfuerzos en un momento en el que la financiación es más crítica y escasa. Ahora, Europa, por ejemplo, se enfrenta a una difícil disyuntiva entre acelerar la descarbonización a través del comercio abierto -permitiendo a los ciudadanos seguir comprando vehículos eléctricos baratos chinos y de otros importadores- o utilizar medidas comerciales o normas de contenido local para proteger su industria. Por ejemplo, los fabricantes ya están preocupados por la caída de la demanda de aluminio. Cualquiera de las dos opciones corre el riesgo de erosionar el apoyo a la transición hacia una economía baja en carbono, y el año que viene más países tendrán que elegir entre desespecialización y eficiencia.
Coste del capital
El segundo es el aumento del coste del capital. La era del dinero barato llegó a su fin en 2022, con el regreso de la alta inflación debido a una oferta insuficiente a medida que el mundo salía de la pandemia y a un aumento de los precios de los alimentos y el combustible. Los bancos centrales respondieron subiendo los tipos de interés oficiales hasta niveles no vistos desde antes de la crisis financiera de 2008-2009. En octubre de 2023, eltipo de los fondos federales de Estados Unidos superaba el 5,3%, mientras que los tipos del Banco Central Europeo superaban el 4%. Esto supone importantes vientos en contra para la inversión en energías limpias en las economías avanzadas, y complica aún más las perspectivas de inversión en los mercados emergentes.
La década de 2010 se caracterizó por enormes mejoras en los costes de las tecnologías con bajas emisiones de carbono. El coste de la energía solar se redujo en un 89% en los 10 años comprendidos entre 2009 y 2019, gracias, sobre todo, a las economías de escala y a la innovación logradas mediante un despliegue a gran escala, junto con una I+D continua. Esta misma receta promete ofrecer continuas mejoras de costes en todas las tecnologías limpias durante la próxima década. El endeudamiento barato de la última década ha impulsado tanto la innovación como los niveles de implantación, lo que ha propiciado una rápida reducción de los costes.
Con la subida de los tipos de interés y la competencia entre prioridades de gasto como la seguridad y la defensa, el margen fiscal para la inversión pública -que ha sido uno de los principales catalizadores del despliegue y la innovación- es cada vez menor. Además, el coste del capital se está convirtiendo en un obstáculo para el desarrollo de proyectos y, por tanto, para su despliegue. Esto es especialmente cierto en el caso de las energías renovables, como la eólica y la solar; aunque su combustible es "gratuito", todo el coste está en la inversión inicial, lo que significa que requieren más capital que la generación de electricidad a partir de combustibles fósiles, como una central de gas. Esta última compra combustible a lo largo del tiempo, reduciendo los gastos de capital iniciales -y por tanto el impacto del coste de la deuda- a expensas de unos costes de explotación más elevados. Así pues, el aumento de los tipos de interés tendrá un efecto mucho mayor en las energías renovables que en los combustibles fósiles. Consideremos un aumento del 5% al 7% en el coste de capital de la energía solar a gran escala en comparación con una planta de ciclo combinado de gas natural: el coste nivelado de la electricidad (LCOE) para la energía solar aumentaría un 22,2%, pero el LCOE de la planta de gas aumentaría sólo un 5,6%.
El coste del capital es un obstáculo aún mayor para los países en desarrollo, cuya moneda no se acepta como activo seguro en todo el mundo, y donde los inversores evalúan un riesgo normativo y político adicional. Los datos de la AIE de 2021 muestran que el coste del capital para un nuevo proyecto solar en Estados Unidos o Europa rondaba el 3-4%, frente al 9-10% en India. El aumento de los tipos de interés en Estados Unidos también incrementa el coste de los dólares en otras divisas, lo que resulta doloroso para los gobiernos y las empresas de los mercados emergentes que se han endeudado en dólares. Les resulta más difícil devolver sus deudas en un momento en que se necesitan nuevas y enormes inversiones de capital. Las turbulencias geopolíticas que elevan los tipos de interés -aumentan el coste de construir cosas nuevas- son malas noticias para un sector de energías limpias que el mundo necesita construir a una velocidad sin precedentes.
Desplazamiento de los centros de gravedad geopolítica
La tercera tendencia es el desplazamiento de los centros de gravedad geopolítica. En una nueva era de política de poder y multipolaridad, el mundo está cada vez más dividido geopolítica y económicamente, lo que pone en entredicho el sistema multilateral posterior a la Segunda Guerra Mundial, que ha evolucionado hasta considerarse un instrumento para impulsar la acción climática. Han surgido nuevas líneas de fractura entre las economías avanzadas y los mercados emergentes, sobre las transferencias financieras y qué tipo de tecnologías deben formar parte de la transición, y están tomando forma nuevos bloques y alianzas regionales, creando un nuevo conjunto de narrativas.
Por ejemplo, Irán, Arabia Saudí, Emiratos Árabes Unidos, Argentina, Etiopía y Egipto han sido invitados a unirse a la coalición BRICS, cuya formación comenzó en 2008 para contrarrestar al G7 liderado por Occidente. Ahora estos seis países se unirán a Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica en lo que Reuters denominó "un impulso para reorganizar el orden mundial". El crecimiento de la coalición BRICS es una de las muchas señales de que el actual sistema multilateral está evolucionando, y el centro de gravedad en geopolítica y sobre el clima se está alejando de Occidente. Por cierto, Egipto acaba de acoger la COP27, los EAU la próxima COP28, Brasil en 2030, mientras que India y Brasil ostentan la presidencia del G20 en 2023 y 2024, respectivamente. Las conversaciones sobre qué país acogerá la COP29 se han estancado debido a la división geopolítica, lo que augura futuros retos para el enfoque basado en el consenso.
En la COP27 celebrada en Egipto, los países en desarrollo expresaron claramente sus necesidades, incluyendo nuevos plazos más allá de 2050 para la descarbonización, dando prioridad a la seguridad energética y al acceso a la energía, dando la bienvenida a la industria junto con las compañías petroleras internacionales y nacionales, y creando espacio para nuevas tecnologías como la captura y almacenamiento de carbono para la descarbonización industrial y la energía nuclear. Es probable que estas tendencias continúen; en su carta a los delegados antes de la COP, el Dr. Sultan Al Jaber, Presidente de la COP28, expuso cuatro cambios de paradigma centrados en acelerar la transición energética con un conjunto de soluciones integrales, elevar la adaptación, fijar la financiación climática a través de instituciones financieras internacionales adecuadas, entre las que se incluyen los bancos multilaterales de Bretton Woods, y una COP inclusiva que también implique a la comunidad empresarial e industrial.
Diversificar las perspectivas sobre el clima impulsará un enfoque más equitativo a nivel mundial para abordar los problemas. Los análisis han demostrado que más del 90% de la investigación sobre la transición energética africana se publicó después del Acuerdo de París de 2015, y el 60% se publicó entre 2018 y 2021. Y la investigación se ha centrado en un subconjunto limitado de países africanos y vías tecnológicas. Esto sugiere que los países africanos podrían haber entrado en el Acuerdo de París con una base de conocimientos limitada para fundamentar su posición y los primeros compromisos de contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC). Un cambio en este paradigma debería ser bienvenido.
La mayor fluidez del sistema internacional obligará a los países a ser más flexibles en sus planteamientos, lo que exigirá que actores más inteligentes amplíen los límites del multilateralismo. Sin embargo, esto no significa necesariamente que la acción por el clima se estanque. Más bien podría avanzar a través de diferentes foros y en diferentes constelaciones, dependiendo de la cuestión. De hecho, el clima se convierte en un factor aglutinador, como ha ocurrido con el Compromiso Mundial contra el Metano, con más de 150 países que se han comprometido a reducir colectivamente las emisiones de metano en un 30% de aquí a 2030.
Centrarse en la seguridad
La cuarta tendencia se centra en la seguridad, tanto de los suministros energéticos como frente a otras grandes potencias. El conflicto de Ucrania, unido a la escasez mundial de inversiones, ha perturbado los mercados de combustibles fósiles desde 2022, y el G7 ha boicoteado el petróleo ruso y limitado los precios de los cargamentos transportados con servicios financieros y marítimos occidentales. Las subidas del precio del gas también han interrumpido los envíos de ingredientes clave para los fertilizantes, obligando a los países a priorizar la seguridad alimentaria sobre los planes de descarbonización a largo plazo.
En este contexto, el gobierno de Estados Unidos toma decisiones como prestar 100 millones de dólares a Indonesia para una nueva refinería de petróleo o aprobar nuevos proyectos de perforación petrolífera en Alaska, yesos son sólo ejemplos de un país. En su afán por diversificarse y alejarse del gas ruso, los gobiernos europeos han buscado opciones de gas natural licuado. Para finales de 2024, se espera que la capacidad de importación aumente un 34% respecto a 2021, principalmente mediante unidades flotantes de almacenamiento y regasificación adicionales y la ampliación de las instalaciones existentes. Los productores de Oriente Medio, Noruega y Estados Unidos se han convertido en los principales proveedores. La producción y el consumo de carbón aumentaron en 2022, pero volvieron a caer en 2023, con Alemania volviendo a poner en marcha unidades individuales, lo que demuestra su volatilidad. Las subvenciones a los combustibles fósiles aumentaron en 2 billones de dólares hasta alcanzar los 7 billones en 2022, y se espera que la inversión en exploración y producción de petróleo y gas aumente un 7% en 2023, alcanzando los niveles de 2019 en un momento en que el mundo necesita urgentemente reducir el consumo incesante de combustibles fósiles para alcanzar sus objetivos climáticos.
Un nuevo enfoque en la seguridad lleva a los países a recurrir a lo que parece más seguro, y para los responsables políticos de, por ejemplo, Pekín o la India, las tecnologías de energía limpia pueden ser una apuesta mucho más segura que depender de envíos constantes de hidrocarburos extranjeros. Se ha producido una inversión récord en energías limpias hasta superar los 1,7 billones de dólares en 2023, es decir, más del billón que se está invirtiendo este año en combustibles fósiles. Con el objetivo de mantener los gases de efecto invernadero fuera de la atmósfera, las adiciones de energía limpia no se están produciendo lo suficientemente rápido. De momento, la preocupación por la seguridad energética está impulsando la inversión en todo tipo de suministros seguros, ya sean vehículos eléctricos producidos en China que reduzcan la dependencia de las importaciones de petróleo, GNL de Estados Unidos que sustituya al gas de gasoducto ruso, o baterías producidas en Estados Unidos que supuestamente se construirán sin minerales chinos.
En conjunto, estas cuatro tendencias dibujan un panorama poco halagüeño para la acción por el clima. Pero las tendencias no son el destino. Lo que los responsables políticos de la COP28 y -lo que quizá sea más importante- los que se centran en la geopolítica y la economía que se quedan en casa deben comprender es que la política exterior y la política económica son política climática. Ya no podemos trazar una línea divisoria entre clima y seguridad. Entendiendo el clima y la descarbonización como una pieza clave de otras prioridades, los responsables políticos no sólo pueden hacer que la acción climática sea mucho más resistente a las tendencias geopolíticas, sino también moldear esas tendencias en beneficio del clima, sin sacrificar la seguridad o la competitividad.
