Comment la géopolitique façonnera l'action climatique en 2024 : 4 tendances
Co-écrit par Noah Gordon, codirecteur par intérim, programme sur la durabilité, le climat et la géopolitique, Carnegie Endowment for International Peace
Cet article fait partie de notre série sur la COP28. Pour en savoir plus sur CATF , rendez-vous à la COP28.
Une série de crises géopolitiques et économiques - de la pandémie COVID-19 et ses répercussions économiques, aux conflits émergents et à ceux qui s'aggravent - ont limité la capacité des gouvernements à donner la priorité à l'action climatique ou à la mettre en œuvre. La résurgence de l'utilisation du charbon en Europe et la course mondiale à la sécurisation des ressources pétrolières et gazières ont démontré que, même si l'action climatique devient de plus en plus urgente, la sécurité géopolitique et économique reste la priorité.
Alors que le monde se réunit à Dubaï pour la COP28, les pays participeront à la conférence à une époque différente de celle de bon nombre de ses prédécesseurs ; ceux qui ont connu la paix mondiale de l'après-guerre froide, l'apogée de la mondialisation et de l'efficacité de la chaîne d'approvisionnement, des taux d'intérêt bas sans précédent coïncidant avec la préparation technologique, et l'apogée du multilatéralisme. Malgré cela, les émissions ont augmenté de plus de 70 % depuis la première COP (Conférence des Parties) qui s'est tenue à Berlin en 1995, alors que les énergies propres et la politique climatique ont évolué à des niveaux sans précédent. Il est clair que l'action climatique doit s'adapter et se préparer aux bouleversements géopolitiques, plutôt que de rester une priorité distincte et, dans de nombreux cas, concurrente. En fait, la politique étrangère et la politique économique sont de plus en plus inextricables de la politique climatique. Le monde évolue rapidement et les décideurs politiques doivent tenir compte de quatre tendances géopolitiques qui façonnent l'avenir de l'action climatique.
Déspécialisation industrielle
La première tendance clé est la déspécialisation industrielle, les pays s'efforçant d'être compétitifs à tous les stades des chaînes de valeur technologiques, et non plus seulement à ceux dans lesquels ils disposent d'un avantage comparatif. La perturbation des chaînes d'approvisionnement mondiales par la pandémie de COVID-19, la montée en puissance de nouveaux concurrents et le protectionnisme ont tous contribué à l'émergence de nouvelles stratégies industrielles qui donnent la priorité au contrôle national des chaînes d'approvisionnement. Pour les produits essentiels à la sécurité nationale et à la santé, cette démarche est judicieuse : un accès fiable à des produits allant des masques chirurgicaux aux semi-conducteurs est essentiel et ne peut être laissé à des chaînes d'approvisionnement mondiales vulnérables. Mais les avantages d'un accès sûr se font au détriment de l'efficacité du capital, et cette tendance affecte déjà le secteur de l'énergie propre.
Une vague de nouvelles politiques industrielles à travers les régions - y compris la loi sur la réduction de l'inflation aux États-Unis, la loi sur l'industrie nette zéro dans l'Union européenne, de nouveaux investissements majeurs dans la production d'énergie solaire et d'hydrogène en Inde, et l' augmentation des investissements industriels à travers les régions - vise à localiser ou, dans certains cas, à délocaliser la production d'énergie propre. D'autres pays, dont l'Indonésie et le Zimbabwe, ont également mis en place des restrictions à l'exportation de produits de base essentiels. Alors que les centres d'innovation traditionnels tentent de relancer la compétitivité de l'industrie manufacturière et que de nouveaux centres d'innovation voient le jour ailleurs, cette poussée a élargi le champ de la concurrence et embrassé le protectionnisme. La tendance à émettre des signaux de politique industrielle et à se détourner des avantages comparatifs et des gains d'efficacité obtenus grâce aux chaînes d'approvisionnement mondiales, ainsi qu'à contrôler l'ensemble des chaînes de valeur des technologies, de la recherche et de l'innovation à la fabrication et au déploiement, a été stimulée par une concurrence technologique de plus en plus féroce, et peut-être aussi par le fait que la Chine s'est emparée des secteurs de l'énergie solaire et des batteries.
Les gouvernements sont confrontés à un dilemme et sont entrés dans une ère de mondialisation légère. La compétitivité et la sécurité de la chaîne d'approvisionnement sont essentielles, mais les mesures commerciales protectionnistes et les investissements redoublés en dehors des avantages comparatifs des pays ont le potentiel d'augmenter les coûts de la transition partout, comme l'ont montré les recherches. Par exemple, il est peu probable que les États-Unis et l'Europe soient en mesure de rivaliser avec d'autres régions pour fabriquer des technologies propres de la manière la plus efficace et la moins chère possible. Sans ces produits moins chers, la transition vers l'énergie propre deviendra beaucoup plus coûteuse et plus lente : les succès de l'énergie solaire n'auraient pas été possibles sans la capacité de production peu coûteuse de la Chine associée aux incitations allemandes, et le découplage de la chaîne d'approvisionnement pourrait empêcher la même baisse rapide des coûts pour d'autres technologies clés. Investir pour rivaliser avec cette capacité - plutôt que dans l'innovation et le développement de technologies complexes qui évolueront rapidement, en évitant la capture de la valeur par les fabricants - risque de ne pas créer des produits compétitifs en termes de coûts et de déployer le capital de manière inefficace en dupliquant les efforts à un moment où le financement est le plus critique et le plus rare. Aujourd'hui, l'Europe, par exemple, est confrontée à un choix difficile entre une décarbonisation à grande vitesse par le biais d'un commerce ouvert - permettant aux citoyens de continuer à acheter des VE chinois et d'autres importateurs bon marché - et le recours à des mesures commerciales ou à des règles de contenu local pour protéger son industrie. Par exemple, les fabricants s'inquiètent déjà d'une baisse de la demande d'aluminium. L'un ou l'autre choix risque d'éroder le soutien à la transition vers une économie à faibles émissions de carbone, et l'année prochaine, d'autres pays devront choisir entre la déspécialisation et l'efficacité.
Coût du capital
Le second est l'augmentation du coût du capital. L'ère de l'argent bon marché a pris fin en 2022, avec le retour d'une forte inflation due à une offre insuffisante au sortir de la pandémie et à une flambée des prix des denrées alimentaires et des carburants. Les banques centrales ont réagi en augmentant les taux d 'intérêt directeurs dans les pays riches jusqu'à des niveaux jamais atteints depuis la crise financière de 2008-2009. En octobre 2023, le taux des fonds fédéraux américains était supérieur à 5,3 %, tandis que les taux de la Banque centrale européenne étaient supérieurs à 4 %. Cette situation fait peser des vents contraires importants sur les investissements dans les énergies propres dans les économies avancées et complique encore davantage les perspectives d'investissement dans les marchés émergents.
Les années 2010 ont été caractérisées par des améliorations massives des coûts des technologies à faible teneur en carbone. Le coût de l'énergie solaire a baissé de 89 % au cours de la période 2009-2019, grâce à des économies d'échelle et à l'innovation par le biais d'un déploiement à grande échelle et d'une R&D continue. Cette même recette promet de continuer à améliorer les coûts des technologies propres au cours de la prochaine décennie. L'endettement bon marché de la dernière décennie a donné un coup de fouet à l'innovation et aux niveaux de déploiement, entraînant une réduction rapide des coûts.
Avec la hausse des taux d'intérêt et des priorités de dépenses concurrentes telles que la sécurité et la défense, la marge de manœuvre budgétaire pour les investissements publics - qui ont été l'un des principaux catalyseurs du déploiement et de l'innovation - s'amenuise. De plus, le coût du capital devient un obstacle au développement des projets et donc au déploiement. C'est particulièrement vrai pour les énergies renouvelables comme l'éolien et le solaire ; si leur combustible est "gratuit", tout le coût réside dans l'investissement initial, ce qui signifie qu'elles sont plus gourmandes en capital que la production d'électricité à partir de combustibles fossiles, comme une centrale à gaz. Ces dernières achètent du combustible au fil du temps, ce qui réduit les dépenses d'investissement initiales - et donc l'impact du coût de la dette - au détriment de coûts d'exploitation plus élevés. La hausse des taux d'intérêt aura donc un effet plus important sur les énergies renouvelables que sur les combustibles fossiles. Prenons l'exemple d'une augmentation de 5 % à 7 % du coût du capital d'une centrale solaire à grande échelle par rapport à une centrale à cycle combiné au gaz naturel : le coût levé de l'électricité (LCOE) pour l'énergie solaire augmenterait de 22,2 %, mais le LCOE de la centrale à gaz n'augmenterait que de 5,6 %.
Le coût du capital est un obstacle encore plus important pour les pays en développement dont la monnaie n'est pas acceptée comme un actif sûr au niveau mondial, et où les investisseurs évaluent les risques réglementaires et politiques supplémentaires. Les données de l'AIE pour 2021 montrent que le coût du capital pour un nouveau projet solaire aux États-Unis ou en Europe était d'environ 3-4 %, contre 9-10 % en Inde. La hausse des taux d'intérêt aux États-Unis augmente également le coût des dollars dans d'autres devises, ce qui est pénible pour les gouvernements et les entreprises des marchés émergents qui ont emprunté en dollars. Il leur est plus difficile de rembourser leurs dettes à un moment où ils ont besoin de nouveaux investissements considérables. Les troubles géopolitiques qui font grimper les taux d'intérêt, c'est-à-dire le coût de la construction de nouvelles choses, sont une mauvaise nouvelle pour le secteur de l'énergie propre que le monde doit développer à une vitesse sans précédent.
Déplacement des centres de gravité géopolitique
La troisième tendance est le déplacement des centres de gravité géopolitique. Dans une nouvelle ère de politique de puissance et de multipolarité, le monde est de plus en plus divisé géopolitiquement et économiquement, ce qui remet en question le système multilatéral de l'après-Seconde Guerre mondiale qui a évolué pour être considéré comme un instrument de pilotage de l'action climatique. De nouvelles lignes de fracture sont apparues entre les économies avancées et les marchés émergents, au sujet des transferts financiers et du type de technologies qui devraient faire partie de la transition, et de nouveaux blocs et alliances régionaux prennent forme, créant un nouvel ensemble de récits.
Ainsi, l'Iran, l'Arabie saoudite, les Émirats arabes unis, l'Argentine, l'Éthiopie et l'Égypte ont été invités à rejoindre la coalition des BRICS, dont la formation a débuté en 2008 pour contrer le G7 dirigé par l'Occident. Ces six pays rejoindront désormais le Brésil, la Russie, l'Inde, la Chine et l'Afrique du Sud dans le cadre de ce que Reuters a appelé "une tentative de remaniement de l'ordre mondial". La croissance de la coalition des BRICS est l'un des nombreux signes de l'évolution du système multilatéral actuel et du déplacement du centre de gravité de l'Occident en matière de géopolitique et de climat. Par ailleurs, l'Égypte vient d'accueillir la COP27, les Émirats arabes unis seront les prochains hôtes de la COP28, le Brésil en 2030, tandis que l'Inde et le Brésil assureront la présidence du G20 en 2023 et 2024, respectivement. Les discussions sur le pays qui accueillera la COP29 ont achoppé sur des divisions géopolitiques, ce qui laisse présager de futurs défis pour l'approche fondée sur le consensus.
Lors de la COP27 en Égypte, les pays en développement ont clairement exprimé leurs besoins, notamment en fixant de nouveaux délais au-delà de 2050 pour la décarbonisation, en plaçant la sécurité énergétique et l'accès à l'énergie au premier plan, en accueillant à la table des négociations l'industrie ainsi que les compagnies pétrolières nationales et internationales, et en créant un espace pour les nouvelles technologies telles que le captage et le stockage du carbone pour la décarbonisation industrielle et l'énergie nucléaire. Dans sa lettre aux délégués avant la COP, le Dr Sultan Al Jaber, président de la COP28, a présenté quatre changements de paradigme axés sur l'accélération de la transition énergétique avec un ensemble complet de solutions, l'amélioration de l'adaptation, la fixation du financement climatique par le biais d'institutions financières internationales adaptées, y compris les banques multilatérales de Bretton Woods, et une COP inclusive qui implique également la communauté des affaires et de l'industrie.
La diversification des perspectives sur le climat permettra d'adopter une approche plus équitable à l'échelle mondiale pour s'attaquer aux problèmes. L'analyse a montré que plus de 90 % des recherches sur la transition énergétique en Afrique ont été publiées après l'Accord de Paris de 2015, et 60 % ont été publiées entre 2018 et 2021. En outre, la recherche s'est concentrée sur un sous-ensemble limité de pays africains et de voies technologiques. Cela suggère que les pays africains auraient pu entrer dans l'Accord de Paris avec une base de connaissances limitée pour informer leur position et les premiers engagements de contributions déterminées au niveau national (CDN). Un changement de ce paradigme devrait être le bienvenu.
Une plus grande fluidité du système international obligera les pays à être plus souples dans leur approche, ce qui incitera des acteurs plus intelligents à repousser les limites du multilatéralisme. Toutefois, cela ne signifie pas nécessairement que l'action en faveur du climat sera bloquée. Au contraire, elle pourrait progresser dans différents forums et dans différentes constellations, en fonction de la question. En fait, le climat devient un facteur de ralliement, comme cela a été le cas dans le cadre de l'engagement mondial sur le méthane, plus de 150 pays ayant signé un accord collectif pour réduire les émissions de méthane de 30 % d'ici à 2030.
Un recentrage sur la sécurité
La quatrième tendance est un recentrage sur la sécurité - à la fois des approvisionnements en énergie et contre les autres grandes puissances. Le conflit en Ukraine, associé à une crise mondiale de l'investissement, a perturbé les marchés des combustibles fossiles depuis 2022, le G7 boycottant le pétrole russe et plafonnant le prix des cargaisons transportées par les services financiers et maritimes occidentaux. La flambée des prix du gaz a également perturbé les expéditions d'ingrédients clés pour les engrais, obligeant les pays à donner la priorité à la sécurité alimentaire plutôt qu'à des plans de décarbonisation à long terme.
C'est dans ce contexte que le gouvernement américain prend des décisions telles que l'octroi d'un prêt de 100 millions de dollars à l'Indonésie pour une nouvelle raffinerie de pétrole, ou l'approbation de nouveaux projets de forage pétrolier en Alaska - et ilne s'agit là que d'exemples concernant un seul pays. Dans le but de se diversifier par rapport au gaz russe, les gouvernements européens ont opté pour le gaz naturel liquéfié. D'ici à la fin 2024, la capacité d'importation devrait augmenter de 34 % par rapport à 2021, principalement grâce à de nouvelles unités flottantes de stockage et de regazéification et à l'agrandissement des installations existantes. Les producteurs du Moyen-Orient, la Norvège et les États-Unis sont devenus les principaux fournisseurs. La production et la consommation de charbon ont augmenté en 2022, mais ont chuté à nouveau en 2023, l'Allemagne ayant redémarré des unités individuelles, ce qui témoigne de la volatilité. Les subventions aux combustibles fossiles ont augmenté de 2 000 milliards de dollars pour atteindre 7 000 milliards de dollars en 2022, et les investissements en amont dans le pétrole et le gaz devraient augmenter de 7 % en 2023, atteignant les niveaux de 2019 à un moment où le monde a un besoin urgent de réduire la consommation de combustibles fossiles sans relâche pour atteindre ses objectifs en matière de climat.
Un recentrage sur la sécurité conduit les pays à se tourner vers ce qui leur semble le plus sûr - et pour les décideurs politiques de Pékin ou de l'Inde, par exemple, les technologies énergétiques propres peuvent être un pari beaucoup plus sûr que de compter sur des livraisons constantes d'hydrocarbures étrangers. Les investissements dans les énergies propres ont atteint un niveau record, avec plus de 1 700 milliards de dollars en 2023, soit plus que les 1 000 milliards de dollars investis dans les combustibles fossiles cette année. L'objectif étant d'empêcher les gaz à effet de serre d'entrer dans l'atmosphère, les ajouts d'énergie propre ne se font pas assez rapidement. À l'heure actuelle, les préoccupations en matière de sécurité énergétique stimulent les investissements dans toutes sortes de sources d'approvisionnement sûres, qu'il s'agisse de VE produits en Chine qui réduisent la dépendance à l'égard des importations de pétrole, de GNL américain qui remplace le gazoduc russe, ou de batteries produites aux États-Unis qui sont censées être fabriquées sans minerais chinois.
Prises ensemble, ces quatre tendances brossent un tableau sombre de l'année à venir en matière d'action climatique. Mais les tendances ne sont pas une fatalité. Ce que les décideurs politiques présents à la COP28 et, peut-être plus important encore, ce que ceux qui se concentrent sur la géopolitique et l'économie et qui restent chez eux doivent comprendre, c'est que la politique étrangère et la politique économique font partie de la politique climatique. Nous ne pouvons plus tracer de frontière entre le climat et la sécurité. En considérant le climat et la décarbonisation comme un élément clé d'autres priorités, les décideurs politiques peuvent non seulement rendre l'action climatique beaucoup plus résistante aux tendances géopolitiques, mais aussi façonner ces tendances au profit du climat, sans sacrifier la sécurité ou la compétitivité.
