Autorisations de transmission en Californie : La plus lente de l'Ouest ? 

Ce blog a été co-écrit par Sam Uden, directeur de la politique climatique et énergétique du Conservation Strategy Group. 

La Californie s'est fixé des objectifs ambitieux en matière de climat, notamment la fourniture d'une électricité à 90 % sans carbone aux clients de détail d'ici 2035 et à 100 % d'ici 2045, ainsi que la vente de 100 % de véhicules légers sans émissions d'ici 2035. Une expansion rapide de la transmission est essentielle pour débloquer l'énorme quantité de ressources énergétiques propres nouvelles et distribuées nécessaires pour atteindre ces objectifs. Cependant, il faut actuellement plus d'une décennie pour construire de nouveaux projets de transmission en Californie. Si ces délais ne sont pas réduits, il est très peu probable que la Californie soit en mesure de réaliser ses ambitions climatiques de premier plan. 

La lenteur du déploiement des réseaux de transport d'électricité en Californie s'explique par deux facteurs principaux. Le premier est le délai qui s'écoule entre le moment où le California Independent System Operator (CAISO) approuve un projet de transmission et celui où une entreprise de services publics appartenant à un investisseur soumet sa demande d'autorisation à la California Public Utilities Commission (CPUC). Deuxièmement, le processus d'autorisation de la CPUC, y compris le temps nécessaire pour approuver le Certificate of Public Convenience and Necessity (CPCN). 

Dans ce billet, nous nous concentrons sur le deuxième facteur. Nous comparons la procédure CPCN de la Californie à celle d'autres États de l'Ouest, notamment en ce qui concerne le délai d'approbation et la possibilité d'un examen accéléré. Nous regardons ensuite au-delà de l'Ouest, en comparant les exigences de la Californie en matière de permis de transmission à celles de New York et du Texas. Nous concluons en soulignant certains efforts législatifs californiens prometteurs visant à améliorer l'efficacité des autorisations. 

Le ralentissement de la transmission en Californie

En Californie, les procédures d'autorisation de transport d'électricité sont longues et complexes. Un rapport récent de Clean Air Task Force, Transmission Development in California - What's the Slowdown ? décrit en détail le processus d'approbation des projets de transport, y compris les phases de développement des projets, les tendances des projets passés et en cours, et les calendriers des projets approuvés par le CAISO. Le rapport constate que les grands projets prennent souvent dix ans ou plus avant de commencer à être construits et que leur autorisation nécessite une coordination importante entre le CAISO, la CPUC et les services publics. Selon le rapport, "les longs délais et les retards paralysants continuent d'entraver les taux de construction actuels et futurs". CATF recommande de réviser les processus actuels de planification et d'autorisation afin que la Californie puisse autoriser plus rapidement de nouvelles capacités de transmission, connecter de nouvelles sources d'énergie propre au réseau et atteindre ses objectifs en matière d'énergie propre et de climat. Des analyses et des articles distincts des parties prenantes ont abouti à des conclusions similaires concernant la lenteur des processus d'autorisation de transport d'électricité en Californie. 

Le développement du transport d'électricité en Californie prend plus de temps que prévu 

D'autres États occidentaux sont plus rapides à tirer

Nous avons examiné et rassemblé les délais d'approbation des projets de transport de dix États de l'Ouest, dont la Californie. La perspective des États de l'Ouest est pertinente car ils sont voisins de la Californie et partagent des ressources énergétiques au-delà des frontières, mais ne sont pas régis par un planificateur de réseau centralisé comme le CAISO. Nous avons étudié les seuils de taille des projets nécessitant l'approbation réglementaire de l'État, les délais statutaires et déclarés pour le traitement des permis d'implantation des réseaux de transport, ainsi que les délais statutaires et déclarés pour que la PUC ou l'autorité d'implantation prenne une décision finale en matière de permis - la dernière étape du processus d'approbation du projet.  

Lors de notre examen des délais d'approbation des projets de transport, le délai de 19 mois de la CPUC a été le plus long de tous les États de l'Ouest pour parvenir à une décision finale sur un CPCN. Le délai californien est presque un an plus long que celui auquel un développeur pourrait s'attendre au Colorado et au Nouveau-Mexique, deux États qui ont également des objectifs climatiques ambitieux. La loi californienne prévoit cinq mois supplémentaires pour la prise de décision par rapport à l'État suivant le plus lent, Washington, qui, contrairement à la Californie, dispose d'une procédure permettant d'accélérer l'examen des projets de transport d'électricité prioritaires. En outre, la CPUC peut dépasser le délai prévu par la loi et retarder indéfiniment la décision d'autorisation d'un projet. Dans d'autres États, comme l'Arizona et le Colorado, le non-respect du délai par la PUC entraîne l'approbation automatique du projet et la délivrance d'un permis. Dans l'ensemble, et malgré quelques lacunes dans les données, il semble que la Californie soit l'État de l'Ouest où le processus d'autorisation des projets de transport est le plus lent.  

Western State CPCN Statutory and Reported Permitting Timelines (Délais d'autorisation statutaires et déclarés) 

La Californie face à New York et au Texas

Au-delà de l'Ouest, nous avons comparé les autorisations de transport CPCN de la Californie à celles de l'État de New York et du Texas. Ces États sont similaires à la Californie en ce sens qu'ils sont très peuplés, qu'ils disposent de planificateurs de réseau et d'opérateurs de marché à l'échelle d'un seul État, comme le CAISO (NYISO et ERCOT), qui sont responsables de la planification du transport d'électricité, et qu'ils ont également des procédures de la PUC. 

Nous avons constaté que, comme en Californie, dans chaque cas, une PUC doit approuver ou refuser la demande de CPCN d'un projet de transport. Nous avons également constaté que les PUC des trois États examinent généralement les éléments suivants : la nécessité du projet proposé, les préoccupations environnementales et culturelles potentielles, l'utilisation du droit de passage et les méthodes utilisées pour la construction.  

Cependant, nos recherches ont révélé que seule la Californie exige une évaluation d'une "alternative sans projet" pour qu'un demandeur reçoive un CPCN. Plus précisément, la Californie exige que la CPUC prenne en compte "la disponibilité d'alternatives rentables au transport, telles que les mesures d'efficacité énergétique et la production distribuée". Cette exigence reprend en grande partie une décision similaire prise par le CAISO et s'ajoute aux examens environnementaux effectués par la CPUC en vertu de la loi californienne sur la qualité de l'environnement (California Environmental Quality Act, CEQA). Cette "alternative sans projet" est exigée même si le CAISO identifie indépendamment les besoins de développement du transport dans son processus de planification du transport, y compris les hypothèses d'efficacité énergétique et de production distribuée fournies directement par le CPUC. 

En outre, nous avons constaté que le Texas et l'État de New York disposent de voies permettant d'accélérer les projets de transport d'électricité. Au Texas, un projet désigné par la PUC de l'État comme "critique pour la fiabilité" peut bénéficier d'une autorisation accélérée qui réduit de moitié le délai de prise de décision concernant une demande, le faisant passer de 12 à 6 mois. À New York, un projet dont on estime qu'il n'a pas d'incidences négatives sur l'environnement ou qui est prévu sur un droit de passage existant peut bénéficier d'une procédure d'autorisation accélérée qui réduit la période d'examen statutaire à 9 mois, au lieu des 12 à 18 mois habituels. Il n'existe aucune procédure d'autorisation accélérée de ce type pour l'octroi d'un CPCN en Californie, bien que la CPUC dirige les examens CEQA et CPCN pour les lignes de transport. 

Où allons-nous à partir d'ici ?

Le processus actuel de développement du transport d'électricité en Californie est marqué par des retards. De tous les États occidentaux, c'est la Californie qui a le délai statutaire le plus long pour l'approbation d'un CPCN, il n'existe aucun moyen d'accélérer l'obtention d'un permis CPCN, et l'analyse de "l'alternative sans projet" requise par la procédure d'examen CPCN fait double emploi avec les contributions de la CPUC au processus de planification du transport d'électricité de la CAISO et s'ajoute aux examens environnementaux au titre de la CEQA.  

Il est important de noter que deux initiatives sont en cours pour relever au moins certains de ces défis. Les lois SB 619 (Padilla)etSB 420 (Becker)consolideraient l'autorité de délivrance des permis de transmission au sein d'une seule agence d'État et élimineraient les redondances inutiles dans le processus de délivrance des permis.  

Quelle que soit l'issue de ces propositions, il est clair que le leadership de la Californie en matière de politique climatique ne s'accompagne pas actuellement d'un leadership en matière de déploiement d'infrastructures d'énergie propre.