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Solare a doppio uso: Considerazioni sulla politica degli Stati Uniti per promuovere la diffusione dell'energia pulita

22 febbraio 2024

Il solare a doppio uso, ovvero la co-locazione del solare con un altro uso del suolo, ha il potenziale per fornire ulteriori benefici ambientali, sociali ed economici rispetto allo sviluppo solare tradizionale. In un blog precedente, abbiamo fornito una panoramica sulla gamma di usi, benefici e applicabilità di tre forme di solare a doppio uso: l'agrivoltaico, il solare basato sui servizi ecosistemici e il fotovoltaico galleggiante. Siamo giunti alla conclusione che, sebbene il solare a doppio uso non debba essere considerato una soluzione d'argento agli ostacoli che si frappongono alla diffusione del solare su scala pubblica, può rivelarsi uno sviluppo complementare agli sforzi su scala pubblica, offrendo al contempo l'opportunità di integrare maggiori benefici locali nello sviluppo del solare. 

L'implementazione e l'adozione di questi sistemi dipendono in larga misura da normative locali di sostegno all'uso del territorio, da politiche statali e da opportunità di finanziamento statali e federali, e le politiche esistenti possono rappresentare più ostacoli che sostegno. Il solare è già difficile da costruire, con sfide quali l'opposizione locale e le ordinanze locali che limitano la tecnologia e ostacolano soluzioni come il solare a doppio uso. Poiché le configurazioni a doppio uso combinano più usi del suolo, spesso introducono nuove sfide alla zonizzazione e ai piani regolatori locali esistenti.  

Le politiche statali e locali per l'uso del territorio possono considerare con attenzione il modo in cui il solare a doppio uso può contribuire a obiettivi più ampi per la protezione del territorio e la diffusione di energia pulita, riconoscendo che si tratta di una tecnologia ancora nascente, in evoluzione e complessa. I meccanismi politici esistenti a livello federale, statale e locale che consentono di creare opportunità per pratiche vantaggiose di sviluppo del solare sono riassunti di seguito, insieme a una serie di considerazioni politiche per garantire la fattibilità delle opportunità di sviluppo del solare a doppio uso.  

Politica federale  

Poiché le decisioni sull'uso del territorio negli Stati Uniti sono generalmente prese a livello locale, il governo federale svolge un ruolo limitato nell'incoraggiare il solare a doppio uso attraverso la politica di uso del territorio. Tuttavia, agenzie federali come il Dipartimento dell'Energia (DOE) e il Dipartimento dell'Agricoltura degli Stati Uniti (USDA) hanno studiato le opportunità per il solare a doppio uso e i finanziamenti resi possibili dall'Inflation Reduction Act (IRA) e dall'Infrastructure Investment and Jobs Act (IIJA) hanno permesso di investire in modo significativo nella ricerca e nei progetti dimostrativi a doppio uso. Recenti proposte di legge che prevedono ulteriori progetti di ricerca, finanziamento e dimostrazione hanno segnalato un interesse bipartisan per l'agrivoltaico. Si tratta di proposte di legge introdotte per dare impulso a un'idea nella speranza che possa essere inclusa nel prossimo Farm Bill, il principale pacchetto di politiche alimentari e agricole che viene autorizzato dal Congresso ogni cinque anni. Tuttavia, i progressi sul prossimo Farm Bill, che originariamente doveva essere approvato nel 2023, sono in fase di stallo e non è chiaro quali di queste iniziative riusciranno a essere inserite nel disegno di legge finale.  

Un altro ruolo chiave che il governo federale può svolgere è quello di stabilire definizioni chiare. Le attuali definizioni di solare a doppio uso variano, spesso ignorando importanti differenze tra i vari tipi di configurazioni. Ad esempio, la ricerca e le risorse del DOE etichettano il solare basato sui servizi ecosistemici come una forma di agrovoltaico. Tuttavia, le due configurazioni si distinguono per aspetti importanti che meritano una considerazione politica distinta: il solare basato sui servizi ecosistemici non include la coltivazione di cibo o bestiame e queste configurazioni sono tipicamente meno complesse, meno costose e più facili da implementare rispetto all'agrivoltaico. L'adozione di una definizione estesa di solare a doppio uso che riconosca le differenze tra i sistemi agrivoltaici e quelli basati sui servizi ecosistemici può portare chiarezza e specificità al settore, può aiutare a determinare l'ammissibilità ai programmi di finanziamento e può promuovere l'uniformità delle definizioni di agrivoltaico e di altre forme di solare a doppio uso all'interno delle politiche statali e locali.  

Anche l'interesse federale per il fotovoltaico galleggiante sta crescendo, in particolare per l'installazione di questa tecnologia su bacini e bacini di ritenzione. Ad esempio, il Congresso ha stanziato 10 milioni di dollari attraverso il Water Resources Development Act del 2022 per il Corpo degli Ingegneri dell'Esercito degli Stati Uniti, al fine di studiare la fattibilità dell'impiego del fotovoltaico nei siti di loro competenza, compreso il fotovoltaico galleggiante sulle risorse idriche. I risultati di questo studio sono attesi per quest'estate e forniranno indicazioni preziose su dove questa tecnologia potrebbe essere impiegata nei bacini artificiali federali. 

Infine, il governo federale, attraverso le sue numerose agenzie, gestisce un'enorme quantità di terreni pubblici negli Stati Uniti. Molte di queste aree hanno un significativo potenziale di risorse energetiche rinnovabili, un'opportunità esplorata più in dettaglio in questa analisi tecnica di CATF. In particolare, il Bureau of Land Management (BLM) gestisce oltre 245 milioni di acri e sta già sviluppando energia pulita su queste terre nell'ambito di un obiettivo di 25 GW entro il 2025, stabilito dal Congresso. Il BLM sta anche lavorando per aggiornare il suo Western Solar Plan attraverso una dichiarazione d'impatto ambientale programmatica di accompagnamento per l'energia solare su scala utility in una regione di 11 stati degli Stati Uniti occidentali. Sebbene l'aggiornamento del piano sia ancora in fase di bozza, esso fornisce un esempio di come le agenzie federali possano utilizzare i propri processi di uso del territorio e di revisione ambientale per consentire o limitare ulteriormente lo sviluppo del solare a doppio uso sui terreni federali.  

Politica statale  

Le decisioni sulla localizzazione del solare sono per lo più prese dalle autorità locali, ma gli Stati sono stati protagonisti attivi nell'emanazione di politiche che incentivano l'adozione del doppio uso. Molte di queste politiche si sono concentrate sull'agrivoltaico e sul solare basato sui servizi ecosistemici. Le politiche statali esistenti in materia di solare a doppio uso possono essere classificate in quattro gruppi principali: 

1. Ammissibilità al mantenimento dell'imposta sui terreni agricoli 

Alcune politiche statali sull'uso del suolo promuovono la conservazione e l'uso continuato dei terreni agricoli tassando appezzamenti specifici in base al loro uso attuale piuttosto che all'uso più elevato o migliore. In base a queste politiche, l'aggiunta di impianti solari a questi terreni può renderli non ammissibili alle agevolazioni fiscali o richiedere al proprietario del terreno il pagamento di sanzioni fiscali per la conversione del terreno. Per incoraggiare la diffusione del doppio uso, alcuni Stati hanno emanato politiche che consentono ai terreni con sistemi a doppio uso di mantenere l'ammissibilità ai benefici fiscali. Queste politiche spesso si applicano solo ai terreni mantenuti in produzione agricola, il che significa che i sistemi a doppio uso su terreni conservati per spazi aperti o foreste sarebbero esclusi. Queste politiche incentivano sia il mantenimento dei terreni agricoli esistenti in produzione sia l'espansione dei terreni disponibili per lo sviluppo del solare.  

Nel 2021, il New Jersey ha approvato una legge che istituisce un programma pilota per consentire ai terreni agricoli dotati di impianto fotovoltaico di mantenere l'ammissibilità fiscale dei terreni agricoli. Il programma pilota pone un limite di capacità alle dimensioni dei singoli progetti, che aumenta ogni anno del programma, ma raggiunge una capacità totale di 200 MW per tutti i progetti del programma. Nel 2017, il Rhode Island ha emendato la legge sulla "tassazione dei terreni agricoli, forestali e degli spazi aperti" per consentire ai terreni agricoli con sistemi a doppio uso, o con la conversione di meno del 20% del terreno totale in energia rinnovabile, di rimanere idonei per la valutazione, la stima e la tassazione nell'ambito di questo programma.  

2. Incentivi finanziari  

Il Massachusetts e Washington offrono incentivi finanziari, oltre al trattamento fiscale dei terreni agricoli, per la diffusione del solare a doppio uso, anche se con meccanismi diversi.  

Il programma Solar Massachusetts Renewable Target (SMART) del Massachusetts Department of Energy Resources impiega un incentivo tariffario, finanziato dallo Stato e pagato direttamente dall'azienda elettrica al proprietario dell'impianto, per incoraggiare alcuni tipi di sviluppo solare, con tariffe più elevate chiamate "adders" disponibili se i progetti soddisfano determinate condizioni. Uno degli adders più alti del programma è quello per i progetti solari a doppio uso. Aggiunge 6 centesimi per chilowattora alla tariffa base se un progetto è costruito su un terreno destinato all'agricoltura e se l'uso agricolo attivo continua per tutta la durata del progetto. Se da un lato questo programma incentiva i progetti solari a doppio uso, dall'altro presenta requisiti stringenti per quanto riguarda i limiti di capacità del sito, le restrizioni di ombreggiatura e i requisiti di rendicontazione che privilegiano innanzitutto la conservazione della produzione agricola. 

A Washington, gli stanziamenti di bilancio per gli anni fiscali 2024 e 2025 destinano 10,7 milioni di dollari all'istituzione di un programma pilota per il solare a doppio uso che fornirà sovvenzioni e assistenza tecnica per progetti a doppio uso su scala pubblica. Altri incentivi finanziari per l'energia solare a doppio uso sono erogati attraverso programmi di sovvenzioni per le comunità, tra cui 100 milioni di dollari da una legge del 2022 e 40 milioni di dollari nel bilancio più recente per un programma di sovvenzioni per progetti solari su "siti preferenziali", che includono corpi idrici come canali di irrigazione, bacini di raccolta delle acque piovane e altri siti a doppio uso. 

3. Adozione di uno standard per gli habitat benefici  

Gli Stati stanno adottando sempre più spesso politiche per incoraggiare standard di habitat benefici per i progetti solari in linea con il solare basato sui servizi ecosistemici, in alcuni casi definito "solare amico degli impollinatori". Sette Stati (Minnesota, Maryland, Carolina del Sud, Vermont, New York, Illinois e Michigan) hanno approvato una legge che consente ai progetti solari di designarsi volontariamente come "pollinator-friendly" e di ricevere una certificazione dal dipartimento delle risorse naturali dello Stato. Anche se le certificazioni possono essere volontarie per gli sviluppatori, hanno avuto una notevole diffusione, a dimostrazione del fatto che le disposizioni sui servizi ecosistemici possono essere complementari allo sviluppo e migliorare i risultati di localizzazione sia per le comunità che per gli sviluppatori. 

Lo Stato del Minnesota ha approvato la prima legge sul programma per gli habitat degli impollinatori nel 2013. La politica ha portato allo sviluppo di migliori pratiche di gestione e linee guida per il ripristino degli habitat degli impollinatori. Nel 2016 lo Stato ha approvato una legge successiva, che si occupa direttamente dei siti solari favorevoli agli impollinatori e incarica il Minnesota Board of Water and Soil Resources di assegnare un punteggio ai siti solari che partecipano volontariamente e di mantenere un database dei siti che soddisfano i requisiti "Habitat Friendly Solar". Secondo il database, ad agosto 2023 ci saranno 59 siti solari amici degli impollinatori nello Stato, che coprono oltre 3.200 acri. 

4. Ricerca e sviluppo  

Gli Stati possono anche sostenere ulteriormente la ricerca e lo sviluppo del doppio uso. Nel 2023, il Colorado ha approvato una legge che prevede 500.000 dollari di sovvenzioni per progetti dimostrativi e di ricerca, e che incarica il Consiglio per la conservazione dell'acqua di studiare la fattibilità del fotovoltaico galleggiante su canali e serbatoi di irrigazione.  

Altre considerazioni sulle politiche statali  

I quattro approcci politici statali sopra descritti rappresentano i primi passi di come la politica statale possa essere sfruttata per sostenere il doppio uso e non rappresentano una gamma completa di ciò che è possibile fare attraverso l'azione statale. Con lo sviluppo di nuove politiche e il perfezionamento di quelle esistenti, i responsabili politici hanno l'opportunità di considerare ulteriormente come le normative possano bilanciare meglio le esigenze tra pratiche di sostegno all'ambiente e sviluppo energetico in questo complesso uso misto del territorio.  

Le normative per lo sviluppo energetico sono state storicamente introdotte per penalizzare i cattivi attori e ridurre l'impatto sugli ecosistemi locali. Tuttavia, nell'ambito di un nuovo approccio allo sviluppo del solare, in cui il solare lavora in tandem con l'ambiente, le politiche dovrebbero garantire la protezione dell'ambiente locale senza scoraggiare involontariamente il buon comportamento. Ad esempio, i costruttori di impianti solari potrebbero essere restii a piantare vegetazione autoctona sul sito se questa attira specie a rischio che in seguito sarebbero tenuti a proteggere. Questo potrebbe dissuadere alcuni sviluppatori dal costruire configurazioni a doppio uso se non sono sicuri di accettare rischi e costi aggiuntivi. I processi di autorizzazione a livello statale e i regolamenti sull'uso del territorio dovrebbero quindi bilanciare le esigenze dell'ambiente e quelle dello sviluppo energetico, per essere redditizi per gli sviluppatori. 

Politica locale   

Poiché la maggior parte dei processi di localizzazione delle energie pulite avviene a livello locale, le normative locali sull'uso del territorio sono la forma più incisiva di politica a doppio uso. Tuttavia, la maggior parte delle amministrazioni locali non ha ancora incorporato alcuna forma di sviluppo del solare nei propri regolamenti sull'uso del suolo o nei piani regolatori generali. Quando sono in vigore norme permissive per lo sviluppo del solare, queste possono ancora limitare involontariamente il solare a doppio uso, rendendo più difficile la diffusione di questa tecnologia. Ad esempio, alcune comunità possono consentire lo sviluppo del solare in generale, ma vietarlo sui terreni agricoli, impedendo le opportunità per il fotovoltaico agricolo. Senza una chiara guida a livello statale o federale, i funzionari locali possono stabilire arbitrariamente dei limiti ai parametri di progettazione di un sito che potrebbero limitare il potenziale delle configurazioni solari a doppio uso. Ad esempio, i limiti sull'altezza dei pannelli possono rendere difficile l'innalzamento dei pannelli ad altezze necessarie per ospitare il bestiame o le attrezzature agricole.  

Per supportare il solare a doppio uso, i regolamenti territoriali possono consentire un uso misto del territorio, utilizzare zone di sovrapposizione che stabiliscono disposizioni speciali di zonizzazione in aggiunta alla zonizzazione di base di una parcella all'interno di un distretto specifico, o stabilire standard per lo sviluppo del solare su determinati tipi di terreno. Alcune amministrazioni locali possono persino spingersi fino a una zona "solare di diritto", che consente lo sviluppo dell'energia solare ovunque, a meno che non sia esplicitamente esclusa, il che può aiutare ad accogliere configurazioni di sviluppo creative e a doppio uso. Ad esempio, la contea di Maricopa, in Arizona, consente di installare sistemi di energia rinnovabile su scala non industriale come accessorio in qualsiasi distretto urbanistico, eliminando la necessità di un permesso o di una variante per i piccoli impianti. È possibile adottare ordinanze che richiedano la piantumazione di vegetazione autoctona come copertura del suolo sui siti solari, come per quelli costruiti su terreni agricoli esistenti. Analogamente a quanto raccomandato a livello federale, le definizioni locali di solare a doppio uso dovrebbero essere più ampie e considerare separatamente i casi d'uso, le esigenze e le normative relative al solare agrovoltaico e a quello basato sui servizi ecosistemici. Allo stesso modo, i governi locali dovrebbero incorporare gli impianti fotovoltaici galleggianti nei loro piani regolatori e nelle loro zonizzazioni per garantire che siano consentiti.  

C'è ancora da imparare e da fare per garantire il successo dell'impiego a duplice uso. 

La costruzione di impianti solari a doppio uso è difficile da realizzare nell'ambito delle attuali politiche statali e locali sull'uso del territorio, a causa della complessità dell'uso misto del territorio. Si tratta inoltre di una tecnologia che non è ancora completamente matura e che richiede ulteriori ricerche e sviluppi per superare molti degli attuali ostacoli alla sua diffusione. È necessario un continuo sostegno federale alla ricerca e ai progetti dimostrativi e una chiara guida sugli standard e sulle definizioni sarà fondamentale per accelerare lo sviluppo e la diffusione del solare a doppio uso. Per garantire una diffusione di successo, è necessaria un'attenta considerazione per assicurare che le normative statali e locali accolgano una serie di soluzioni a doppio uso, rendendole accessibili agli sviluppatori e coerenti con le priorità di protezione del territorio.  


This is the second of a three-part series on dual use-solar within the broader context of utility-scale solar. The earlier blog post in this series provided a primer on the types of dual-use solar. The final blog post assesses the potential feasibility of dual-use solar within California’s San Joaquin Valley. 

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