L'anniversaire malheureux de la RFS : Une erreur a 10 ans
L'EISA a considérablement élargi la norme sur les carburants renouvelables (RFS), une loi fédérale qui oblige effectivement les Américains à mettre des milliards de gallons de biocarburant dans leurs véhicules chaque année. M. Bush a déclaré que l'obligation d'utiliser davantage de biocarburants, en plus d'autres changements de politique énergétique, "nous aidera à améliorer notre environnement" et "à réduire les émissions de CO2 prévues de milliards de tonnes". La recherche stimulée par l'élargissement de la RFS, a-t-il dit, "nous permettra d'utiliser des copeaux de bois, du panic raide et de la biomasse pour pouvoir développer l'éthanol nécessaire pour nous aider à réaliser la vision décrite dans ce projet de loi." Les démocrates du Congrès étaient tout aussi optimistes et ont soutenu sans réserve l'EISA. Alors que le Congrès débattait du projet de loi, la sénatrice Barbara Boxer de Californie a qualifié l'utilisation de carburants renouvelables de "partie importante de la lutte contre le réchauffement climatique."
Une décennie s'est écoulée depuis que Bush et le Congrès ont radicalement élargi le RFS, mais le programme n'a même pas commencé à tenir les promesses faites en 2007. Au cours de ces dix années, environ 136 milliards de gallons d'éthanol de maïs conventionnel et de diesel à base de biomasse ont inondé l'approvisionnement en carburant des États-Unis. La production de biocarburant cellulosique, quant à elle, constitue à peine un filet d'eau. L'Agence américaine de protection de l'environnement (EPA) prévoit que seulement 288 millions de gallons de biocarburant cellulosique seront produits en 2018 - soit seulement 4 % du volume que le Congrès avait prévu pour 2018. Plus décourageant encore, le niveau de production de biocarburants cellulosiques prévu par l'EPA pour 2018 est inférieur à celui que l'Agence avait prévu pour 2017.
Une décennie de futilité ne mérite pas de gâteau et de crème glacée, mais elle offre une bonne occasion d'examiner ce qui n'a pas fonctionné avec le RFS. Trois erreurs fondamentales ressortent :
Tout d'abord, le principe sous-jacent du programme selon lequel les biocarburants sont catégoriquement bénéfiques pour le climat est faux. Lorsque le RFS a été étendu, les chercheurs commençaient à montrer que de nombreux biocarburants - en particulier ceux qui entrent en concurrence avec les cultures alimentaires pour les terres agricoles - pourraient accélérer le changement climatique s'ils étaient utilisés à grande échelle. À la lumière de ces préoccupations, le Congrès aurait dû construire son programme de biocarburants autour des types de carburants qui ont le plus de chances d'apporter des réductions nettes de gaz à effet de serre (GES). Au lieu de cela, le Congrès a créé un vaste marché pour l'éthanol de maïs et d'autres biocarburants conventionnels, et a protégé ce marché avec une clause de grand-père qui exempte les producteurs de biocarburants existants des exigences nominales de réduction des GES du RFS.
Le Congrès a également créé des mandats pour les biocarburants cellulosiques et les biocarburants dits avancés, d'une ampleur similaire à celle du mandat pour les biocarburants conventionnels, mais criblés d'exemptions. (Le terme "mandat" est utilisé ici au sens large ; la facilité avec laquelle le mandat relatif aux biocarburants cellulosiques peut être annulé en raison de la non-performance des entités réglementées rend le terme presque inapplicable).
Le Congrès a cru à tort que le simple fait d'établir un mandat de consommation stimulerait le développement de biocarburants bénéfiques pour l'environnement, même si les biocarburants bénéfiques pour l'environnement comme l'éthanol cellulosique étaient plus un concept qu'une réalité tangible en 2007. Et, en contraste direct avec la clause de grand-père qu'il a mise en place pour protéger les raffineries d'éthanol de maïs obsolètes, le Congrès a sapé l'industrie des biocarburants cellulosiques qu'il était censé créer en demandant à l'EPA de réduire la taille du mandat cellulosique chaque fois que le niveau réel de production de biocarburants cellulosiques est inférieur au mandat.
Deuxièmement, l'idée suspecte selon laquelle le soutien fédéral à l'éthanol de maïs et aux autres biocarburants conventionnels permettrait de "jeter un pont" vers des biocarburants bénéfiques pour l'environnement s'est avérée fausse. Encore une fois, cela fait une décennie que la RFS a été considérablement élargie, et la production prévue de biocarburant cellulosique en 2017 n'est que de 311 millions de gallons. L'offre de biocarburants bénéfiques pour l'environnement est éclipsée par les 15 milliards de gallons d'éthanol de maïs qui obtiendront des crédits de conformité RFS cette année, ainsi que par les 2 milliards de gallons de diesel à base de biomasse conformes à la RFS. Le soi-disant pont que le Congrès a construit n'a pas conduit aux biocarburants cellulosiques ; il a simplement conduit à une décennie de carburants non durables, nuisibles au climat et destructeurs d'habitats.
Troisièmement, le Congrès a fixé des objectifs volumétriques qui permettent effectivement à l'éthanol de maïs de satisfaire la totalité de la demande d'éthanol liée à l'E10. (L'essence E10, la combinaison universellement disponible de 90 % d'essence et de 10 % d'éthanol, est le mélange essence-éthanol le plus élevé dont l'utilisation est approuvée dans presque toutes les voitures à essence des États-Unis. La demande américaine d'essence E10 est de 140 à 150 milliards de gallons par an). Lorsque les raffineries de pétrole peuvent mélanger moins de 15 milliards de gallons d'éthanol dans l'approvisionnement en essence chaque année, et que la RFS encourage la production de 15 milliards de gallons d'éthanol de maïs bon marché, il n'y a pas de place pour mélanger d'autres types d'éthanol - en particulier l'éthanol cellulosique, qui a des émissions nettes de GES plus faibles que l'éthanol de maïs, mais qui coûte également plus cher. Si l'éthanol cellulosique parvient un jour à sortir du laboratoire et à entrer sur le marché, il découvrira qu'il n'y a littéralement pas de place pour lui.
Une décennie entière de preuves démontre que l'éthanol de maïs est un pont vers nulle part, que la vente de biodiesel soutenu par la RFS contribue à la déforestation tropicale, et que les promesses faites en 2007 concernant des volumes commercialement pertinents de biocarburants bénéfiques pour l'environnement fabriqués à partir de déchets et d'autres matières cellulosiques sont aussi creuses qu'un camion-citerne vide. Que peut-on faire pour éviter ces erreurs à l'avenir ?
En termes simples, le RFS doit être ciblé sur les types de carburants les plus nécessaires pour réduire les émissions de GES du secteur des transports. Le soutien continu à l'éthanol de maïs, au biodiesel de soja et aux autres biocarburants conventionnels va à l'encontre de cet effort.
Plus précisément, si l'on veut atteindre les objectifs environnementaux du RFS, le Congrès doit reconnaître que l'approche du mandat volumétrique n'a pas fonctionné et que d'autres mesures soutenant plus directement les investissements en R&D sont nécessaires. Le Congrès doit supprimer progressivement le soutien aux biocarburants conventionnels produits à partir de cultures alimentaires et axer le RFS sur le développement et le déploiement de carburants dérivés de déchets. Le Congrès doit repenser à la fois l'objectif et l'échelle du RFS, afin que le programme soit étroitement ciblé sur l'aviation et d'autres segments du secteur des transports qui ne peuvent pas facilement passer du pétrole aux batteries ou aux systèmes de carburant à base d'hydrogène.
Entre-temps, l'EPA doit remplir son obligation légale d'analyser l'ensemble des impacts environnementaux liés à la mise en œuvre de la RFS. L'EISA exige que l'EPA dépose un rapport tous les trois ans sur "les impacts à ce jour et les impacts futurs probables" du RFS sur la pollution de l'air, la pollution de l'eau, la perte de sol, la santé de l'écosystème, la biodiversité, les espèces invasives et d'autres défis environnementaux. L'EPA n'a produit qu'un seul de ces "rapports triennaux" au cours de la dernière décennie, et ce rapport (publié en 2011) a soulevé d'importantes préoccupations quant aux performances environnementales du programme. L'Agence doit également évaluer si les exigences volumétriques du RFS "ont un impact négatif sur la qualité de l'air" et "mettre en œuvre des mesures appropriées pour atténuer" tout impact constaté "dans toute la mesure du possible". Le rapport "anti-backsliding" a plus de huit ans de retard et l'EPA a annoncé en 2016 qu'elle ne prévoit pas de terminer l'analyse avant 2024, mais un retard supplémentaire est inacceptable. Une réalisation soignée et dans les délais de ces études permettra de brosser un tableau plus clair des coûts environnementaux comptabilisés au cours de la dernière décennie de l'expansion du RFS.
